II SA/Ol 698/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. UZASADNIENIE Decyzją z dnia "[...]" r., Starosta Powiatu uznał S.K. z dniem 30 czerwca 2020 r. za osobę bezrobotną i odmówił przyznania prawa do zasiłku. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że w dniu rejestracji strona spełnia warunki do uznania za osobę bezrobotną, natomiast nie spełnia warunków do przyznania prawa do zasiłku, o których mowa w art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2019 r., poz. 1482 z późn. zm.), zwanej dalej: "ustawą". W odwołaniu od decyzji strona wskazała, że w związku z opuszczeniem zakładu karnego, w którym miał ciągłość pobytu od 25 maja 2018 r. do 22 lipca 2019 r., a następnie środka zapobiegawczego w dniach 22 lipca 2019 r. – 24 czerwca 2020 r. Odwołujący się wniósł o wypłacenie należnego zasiłku dla bezrobotnych, który przysługiwał za okres przepracowany od 1 stycznia 2017 r. do dnia 31 stycznia 2018 r. Po rozpatrzeniu odwołania strony, Wojewoda, decyzją z dnia "[...]" r., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 71 ust. 1 i 2 ustawy, zawierający enumeratywnie przesłanki, niezbędne do tego, by osobie rejestrującej się mogło zostać przyznane prawo do zasiłku dla bezrobotnych. Niezbędne jest w przedmiotowej sprawie sprawdzenie, czy w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień ostatniego zarejestrowania (tj. od 29 grudnia 2018 r. do 29 czerwca 2019 r.), strona była zatrudniona i osiągała wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę lub spełniała też inne warunki, określone w art. 71 ust. 1 i 2 ustawy. Z akt postępowania – w ocenie organu odwoławczego wynika, że strona nie legitymuje się żadną z aktywności wymienionych przez ustawodawcę w powyższych regulacjach, mogących stanowić podstawę do przyznania zasiłku dla bezrobotnych. W niniejszej sprawie nie może też mieć zastosowania art. 71 ust. 3 ustawy, bowiem z akt postępowania wynika, że odwołujący się przebywał w Zakładzie Karnym do dnia 22 lipca 2019 r., następnie do dnia 24 czerwca 2020 r., w Szpitalu Psychiatrycznym, natomiast w PUP zarejestrował się w dniu 30 czerwca 2020 r. Przepis art. 71 ust. 3 ustawy nie może mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie, bowiem wyraźnie określono w nim, iż prawo do zasiłku może przysługiwać osobom, które zarejestrowały się w okresie 30 dni od dnia zwolnienia z zakładów karnych lub aresztów śledczych. Nie przewidziano tu możliwości przyznania prawa do zasiłku osobom opuszczającym inne miejsca odosobnienia poza wymienionymi. Wskazano, że zarówno Kodeks karny, jak i Kodeks karny wykonawczy wyraźnie rozgraniczają odbywanie kary pozbawienia wolności w zakładzie karnym, od przebywania w innym zakładzie w ramach środka zabezpieczającego, jak to miało miejsce w omawianej sprawie. Organ odwoławczy wyjaśnił, że ustawodawca nie zezwolił organom administracji na ustalenie omawianego okresu z uwzględnieniem innych okoliczności, niż określone w przytoczonych przepisach. Przesłanki wymagane do ustalenia zasiłku dla bezrobotnych określone zostały jednoznacznie i w sposób zupełny. Mają charakter bezwzględnie obowiązujący i nie uprawniają organów do uznaniowego przyznawania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W skardze, złożonej na decyzję SKO skarżący wskazał, że nie mógł zastosować się do jakichkolwiek obowiązków, ani dokonać żadnych aktywności, jest osobą chorą. Przebywał w areszcie śledczym, a następnie w Szpitalu Psychiatrycznym. PUP nie dopełnił wszystkich procedur, wynikających z art. 77 ustawy. Skarżący utrzymuje się z zasiłku okresowego w wysokości 350 zł, co pozbawia go normalnej egzystencji. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że narusza ona przepisy prawa. Tym samym, skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej do Sądu decyzji stanowią przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Organy stwierdziły, że skarżący nie spełnia przesłanek do otrzymania zasiłku dla bezrobotnych, określonych w art. 71 ust. 1 i 2 ustawy. W myśl ar. 71 ust. 1 ustawy: Prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli: 1) nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych oraz 2) w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni: a) był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 104a-105; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni, b) wykonywał pracę na podstawie umowy o pracę nakładczą i osiągał z tego tytułu dochód w wysokości co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, c) świadczył usługi na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, albo współpracował przy wykonywaniu tych umów, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca, z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2, d) opłacał składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, e) wykonywał pracę w okresie tymczasowego aresztowania lub odbywania kary pozbawienia wolności, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, f) wykonywał pracę w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, będąc członkiem tej spółdzielni, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, g) opłacał składkę na Fundusz Pracy w związku z zatrudnieniem lub wykonywaniem innej pracy zarobkowej za granicą u pracodawcy zagranicznego w państwie niewymienionym w art. 1 ust. 3 pkt 2 lit. a-c, w wysokości 9,75% przeciętnego wynagrodzenia za każdy miesiąc zatrudnienia, h) był zatrudniony za granicą i przybył do Rzeczypospolitej Polskiej jako repatriant, i) był zatrudniony, pełnił służbę lub wykonywał inną pracę zarobkową i osiągał wynagrodzenie lub dochód, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy. Zgodnie zaś z ust. 2 art. 71 - do 365 dni, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zalicza się również okresy: 1) zasadniczej służby wojskowej, przeszkolenia wojskowego, służby przygotowawczej, służby kandydackiej, kontraktowej zawodowej służby wojskowej, ćwiczeń wojskowych, okresowej służby wojskowej, terytorialnej służby wojskowej pełnionej rotacyjnie lub służby wojskowej pełnionej w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny oraz zasadniczej służby w obronie cywilnej i służby zastępczej, a także służby w charakterze funkcjonariusza, o którym mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin; 2) urlopu wychowawczego udzielonego na podstawie odrębnych przepisów; 3) pobierania renty z tytułu niezdolności do pracy lub służby, o której mowa w pkt 1, renty szkoleniowej oraz przypadające po ustaniu zatrudnienia, wykonywania innej pracy zarobkowej albo zaprzestaniu prowadzenia pozarolniczej działalności okresy pobierania zasiłku chorobowego, macierzyńskiego, zasiłku w wysokości zasiłku macierzyńskiego lub świadczenia rehabilitacyjnego, jeżeli podstawę wymiaru tych zasiłków i świadczenia, z uwzględnieniem kwoty składek na ubezpieczenia społeczne, stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę; 4) niewymienione w ust. 1 pkt 2, za które były opłacane składki na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy, jeżeli podstawę wymiaru składek stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę; 5) za które przyznano odszkodowanie z tytułu niezgodnego z przepisami rozwiązania przez pracodawcę stosunku pracy lub stosunku służbowego, oraz okres, za który wypłacono pracownikowi odszkodowanie z tytułu skrócenia okresu wypowiedzenia umowy o pracę; 6) świadczenia usług na podstawie umowy uaktywniającej, o której mowa w art. 50 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. z 2020 r. poz. 326 i 568); 7) pobierania renty rodzinnej, w przypadku gdy nastąpił zbieg prawa do tej renty z prawem do renty z tytułu niezdolności do pracy i wybrano pobieranie renty rodzinnej; 8) sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem przez osoby, o których mowa w art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych; 9) pobierania świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych, lub zasiłku dla opiekuna na podstawie przepisów o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, jeżeli utrata prawa do nich była spowodowana śmiercią osoby, nad którą opieka była sprawowana; 10) zatrudnienia z wynagrodzeniem poniżej minimalnego wynagrodzenia za pracę miesięcznie w przypadku osób, którym na podstawie art. 15g ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, z późn. zm.) obniżono wymiar czasu pracy skutkujący obniżeniem wysokości wynagrodzenia poniżej minimalnego wynagrodzenia za pracę, jeżeli przed wskazanym obniżeniem wymiaru czasu pracy osiągały miesięcznie wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. W ocenie organu odwoławczego, do skarżącego nie mogą mieć zastosowania postanowienia art. 71 ust. 3 ustawy. Zgodnie zaś z tym przepisem - prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnym zwolnionym z zakładów karnych i aresztów śledczych, zarejestrowanym w okresie 30 dni od dnia zwolnienia, jeżeli suma okresów, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i ust. 2, przypadających w okresie 18 miesięcy przed ostatnim pozbawieniem wolności oraz wykonywania pracy w okresie pozbawienia wolności wynosiła co najmniej 365 dni, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota w wysokości co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. Organ odwoławczy wskazał, że w art. 71 ust. 3 ustawy wyraźnie określono, iż prawo do zasiłku może przysługiwać osobom, które zarejestrowały się w okresie 30 dni od dnia zwolnienia z zakładów karnych lub aresztów śledczych. Nie przewidziano tu jednak możliwości przyznania prawa do zasiłku osobom opuszczającym inne miejsca odosobnienia poza wymienionymi. Skarżący przebywał zaś w areszcie śledczym w okresie od 25 maja 2018 r. do dnia 22 lipca 2019 r., a następnie – od dnia 22 lipca 2019 r. do dnia 24 czerwca 2020 r. – w Szpitalu Psychiatrycznym– na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego z dnia "[...]" sygn. akt "[...]" o umieszczeniu skazanego S.K. w zamkniętym zakładzie psychiatrycznym. Postanowieniem z dnia "[...]" r. Sąd Rejonowy określił zaś, iż środek zabezpieczający w postaci umieszczenia skazanego w zamkniętym zakładzie psychiatrycznym ma być wykonywany w Szpitalu Psychiatrycznym. W ocenie Sądu, spełnienia przez skarżącego przesłanki z art. 71 ust. 3 ustawy nie można oceniać, uwzględniając jedynie znaczenie gramatyczne tego przepisu. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie była podkreślana potrzeba uzupełniania wyników wykładni językowej wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej, gdyż proces wykładni prawa nie może ograniczać się do dyrektyw językowych. Ustawodawca co prawda, w przedmiotowej sprawie, stwierdził, że prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnym zwolnionym z zakładów karnych i aresztów śledczych. Tymczasem zaś, skarżący przed rejestracją w PUP 30 czerwca 2020 r., przebywał w Szpitalu Psychiatrycznym w okresie od dnia 22 lipca 2019 r. do dnia 24 czerwca 2020 r. Należy jednak zauważyć, że skarżący przebywał tam na podstawie postanowienia Sądu o zastosowaniu środka zabezpieczającego w postaci umieszczenia w szpitalu psychiatrycznym, o którym mowa w art. 93a 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz.U. z 2020 r., poz. 1444). Zgodnie z art. 93b ust. 1 Kodeksu karnego - sąd może orzec środek zabezpieczający, gdy jest to konieczne, aby zapobiec ponownemu popełnieniu przez sprawcę czynu zabronionego, a inne środki prawne określone w tym kodeksie lub orzeczone na podstawie innych ustaw nie są wystarczające. Środek zabezpieczający, o którym mowa w art. 93a § 1 pkt 4, można orzec jedynie, aby zapobiec ponownemu popełnieniu przez sprawcę czynu zabronionego o znacznej społecznej szkodliwości. W myśl art. 93c Kodeksu karnego - środki zabezpieczające można orzec wobec sprawcy: 1) co do którego umorzono postępowanie o czyn zabroniony popełniony w stanie niepoczytalności określonej w art. 31 § 1; 2) w razie skazania za przestępstwo popełnione w stanie ograniczonej poczytalności określonej w art. 31 § 2; 3) w razie skazania za przestępstwo określone w art. 148, art. 156, art. 197, art. 198, art. 199 § 2 lub art. 200 § 1, popełnione w związku z zaburzeniem preferencji seksualnych; 4) w razie skazania na karę pozbawienia wolności bez warunkowego jej zawieszenia za umyślne przestępstwo określone w rozdziale XIX, XXIII, XXV lub XXVI, popełnione w związku z zaburzeniem osobowości o takim charakterze lub nasileniu, że zachodzi co najmniej wysokie prawdopodobieństwo popełnienia czynu zabronionego z użyciem przemocy lub groźbą jej użycia; 5) w razie skazania za przestępstwo popełnione w związku z uzależnieniem od alkoholu, środka odurzającego lub innego podobnie działającego środka. W tym miejscu wskazać należy na postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 14 marca 2017 r. sygn. akt IV KK 376/16, w którym Sąd stwierdził, że - Sąd, przed podjęciem decyzji o zastosowaniu środka zabezpieczającego w postaci umieszczenia w zamkniętym zakładzie psychiatrycznym, powinien przeprowadzić swego rodzaju test przez rozważenie, jaką - gdyby nie stan niepoczytalności sprawcy czynu zabronionego - karę należałoby sprawcy, za popełnienie czynu zabronionego, wymierzyć. Tylko w przypadku, gdy nie ma wątpliwości, że właściwą karą dla takiego sprawcy (gdyby mógł ponosić odpowiedzialność karną) byłaby bezwzględna kara pozbawienia wolności, sąd powinien podjąć decyzję o umieszczeniu go w zamkniętym zakładzie psychiatrycznym. Powyższe przepisy prawa i stanowisko Sądu Najwyższego potwierdzają, że umieszczenie w Szpitalu Psychiatrycznym w przedmiotowej sprawie było równoważne z karą, orzeczoną w trybie przepisów Kodeksu karnego. Dlatego też nie można kary tej nie uwzględniać przy ocenie postanowień art. 71 ust. 3 ustawy. W ocenie Sądu, orzekającego w przedmiotowej sprawie, określenie w art. 71 ust. 3 ustawy, iż prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnym zwolnionym z zakładów karnych i aresztów śledczych nie może być odkodowywane wyłącznie przez pryzmat znaczenia literalnego. Wykładnia taka budzi wątpliwości, bowiem pozostawia poza sferą możliwości uzyskania świadczenia przez osoby, wobec których zastosowano środek zabezpieczający, przewidziany przepisami Kodeksu karnego. Wykładnia celowościowa tego przepisu wypełnia lukę wykładni gramatycznej. Przepis prawa należy bowiem oceniać, biorąc pod uwagę jego znaczenie i cel. Trudno przyjąć, aby ustawodawca myślał w przedmiotowej sprawie wyłącznie o osobach opuszczających zakład karny po odbyciu kary pozbawienia wolności, bowiem kara umieszczenia w zakładzie psychiatrycznym jest również de facto taką karą, co potwierdza wyżej powołane postanowienia Sądu Najwyższego. Przy ponownym rozpoznaniu niniejszej sprawy organy powinny mieć uwadze powyższe wskazania i dokonaną przez Sąd ocenę prawną. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. , orzekł jak sentencji wyroku.