VIII SA/Wa 566/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca) Sędzia WSA Cezary Kosterna Sędzia WSA Justyna Mazur po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 9 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi D. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lipca 2020 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy P. z [...] maja 2020 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz D. G. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: organ odwoławczy, SKO, Kolegium), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: k.p.a.), rozpoznając sprawę po raz czwarty, utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy P. (dalej: Wójt, organ I instancji) z [...] maja 2020 r., znak: [...]. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie sprawy: W dniu 25 lipca 2019 r. (data nadania pisma w urzędzie pocztowym) D. G. (dalej: skarżąca, strona) złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką G. K., która orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w R. z [...] września 2011 r. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe, ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W orzeczeniu tym wskazano także, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] sierpnia 2011 r., a niepełnosprawność istnieje od 2002 r. We wniosku zawarto żądanie uchylenia, w przypadku przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, decyzji Wójta z [...] listopada 2018 r., nr [...] , przyznającej stronie zasiłek dla opiekuna na okres od 1 listopada 2018 r. do odwołania. Decyzją Wójta z [...] maja 2020 r., Nr [...] , działając m.in. na podstawie art. 17 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., dalej: u.ś.r.), odmówiono skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką. Podstawę odmowy stanowił art. 17 ust. 1b u.ś.r., który w ocenie organu I instancji, wyłącza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, gdy niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała od 71 roku życia, czyli później niż do ukończenia 18 roku życia, ewentualnie w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Jednocześnie organ I instancji wskazał, że nie miał wątpliwości co do sprawowania przez stronę opieki nad matką. Wyjaśnił, że G. K. jest osobą schorowaną, po przebytym udarze mózgu. Leczy się nadto na niewydolność krążeniową, miażdżycę, nadciśnienie tętnicze, cukrzycę, choroby wzroku. Wymaga zatem całodobowej pomocy i opieki, którą zapewnia jej skarżąca, niepodejmująca z tego powodu żadnego zatrudnienia. Po rozpoznaniu odwołania, wskazaną na wstępie decyzją z [...] lipca 2020 r., znak: [...] , SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta z [...] maja 2020 r. W uzasadnieniu decyzji Kolegium powołało treść art. 17 ust. 1b u.ś.r. oraz skutki, jakie w jego zastosowaniu wywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. Wyjaśniono, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności i wobec tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. W związku z powyższym fakt powstania znacznej niepełnosprawności G. K. po 25 roku życia nie mógł stanowić przesłanki odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Powyższa ocena nie miała jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Wójta, bowiem zdaniem Kolegium zaistniała inna przeszkoda uzasadniająca odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia. Powołując treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., organ odwoławczy wywiódł, że przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest uzależnione od uprzedniego lub jednoczesnego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. W aktach sprawy znajduje się bowiem decyzja Wójta z [...] lutego 2020 r. znak: [...] orzekająca o odmowie uchylenia decyzji z [...] listopada 2018 r. znak: [...] przyznającej skarżącej zasiłek dla opiekuna w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką. Od powyższej decyzji skarżąca nie wniosła odwołania, zatem Kolegium nie było uprawnione do merytorycznego orzekania w jej przedmiocie. W tych okolicznościach Kolegium nie mogło orzec o przyznaniu skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy ma ona ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna. Skarżąca wniosła skargę na ww. decyzję, zarzucając naruszenie: przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w związku z art. 27 ust. 5 u.ś.r. polegające na pominięciu celów ustawy i przyjęciu, że okoliczność pobierania przez skarżącą zasiłku dla opiekuna stanowi negatywną przesłankę do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji błędne uznanie, że fakt pobierania zasiłku dla opiekuna ma przesądzające znaczenie dla oceny wniosku skarżącej o przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, - art. 27 ust. 5 u.ś.r. przez jego błędną interpretację i uznanie, że pobieranie zasiłku dla opiekuna przez skarżącą stanowi negatywne kryterium do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego; b) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. przez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i niezasadne uznanie, naruszające zasadę praworządności, że skarżąca nie spełnia ustawowych przesłanek do ustalenia na jej rzecz świadczenia pielęgnacyjnego. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i ustalenie na jej rzecz świadczenia pielęgnacyjnego od 1 lipca 2019 r., a nadto o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 t.j., dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za zasadną. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Sąd zgadza się z oceną organu odwoławczego, że skarżąca spełnia warunki określone w art. 17 u.ś.r. uprawniające ją do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Na obecnym etapie postępowania nie jest sporne, że skarżąca sprawuje opiekę nad matką, wobec której wydane zostało orzeczenie o niezdolności do pracy i niezdolności do samodzielnej egzystencji, a nadto że w związku ze sprawowaną opieką nie podejmuje zatrudnienia. Zasadnie również organ odwoławczy przyjął, że wobec treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13, brak było podstaw do odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z tego tylko powodu, że nie został spełniony jeden z warunków, określony w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Stosownie do jego treści świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie sposób jednak podzielić stanowiska organu odwoławczego co do tego, że przyznaniu skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego stoi na przeszkodzie wciąż obowiązująca decyzja o przyznaniu zasiłku dla opiekuna. Skarżąca, mając świadomość niedopuszczalnego, a występującego w sprawie, zbiegu uprawnienia do ww. świadczeń, składając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego oświadczyła, że w przypadku przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, wnosi o uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna (k. 10 akt administracyjnych). Skoro więc skarżąca już we wniosku inicjującym postępowanie dokonała wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., to nie może zostać pozbawiona prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od miesiąca, w którym wpłynął wniosek. Wyrażone w toku postępowania obawy skarżącej w tym zakresie nie są bowiem pozbawione racji. W tym miejscu Sąd wskazuje na ugruntowaną linię orzeczniczą sądów administracyjnych, że w celu zagwarantowania stronie wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., nie można od strony wymagać – jak oczekuje tego organ odwoławczy w sprawie niniejszej - rezygnacji z przyznanego wcześniej świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie świadczenie rzeczywiście zostanie przyznane. Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją w trudnej sytuacji, wprowadza w stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce otrzymywanego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a przeciwnie - powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z prawa wyboru skorzystać (por. wyroki NSA: z 18 grudnia 2018 r., I OSK 1676/18; z 12 grudnia 2018 r., I OSK 1175/18; z 13 lipca 2018 r., I OSK 235/18, oraz wyroki WSA: w Gliwicach z 19 marca 2019 r., IV SA/Gl 985/18, w Białymstoku z 10 marca 2020 r., II SA/Bk 48/20, wszystkie publ. CBOSA). W ocenie Sądu, to na organie administracji spoczywa główny ciężar znalezienia takiego rozwiązania procesowego, który gwarantowałby skarżącej realizację żądania nie tylko w zakresie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale także do przyznania tego prawa na taki okres, jaki wynika z art. 24 ust. 2 u.ś.r., tj. począwszy od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie prawa z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. W zasadzie prawdy obiektywnej, wyrażonej art. 7 k.p.a., zawiera się bowiem obowiązek organu administracji publicznej załatwiania spraw z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Godzi interes społeczny i słuszny interes obywatela jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy, czy też rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w ramach jednej, dwuaspektowej decyzji. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażony został także pogląd, również podzielony przez skład orzekający w niniejszej sprawie, że jest możliwe rozliczenie obu świadczeń przyznanych na ten sam okres, z których jedno zostało wcześniej wypłacone, poprzez skompensowanie świadczeń i wypłatę nowego świadczenia za okres pokrywających się uprawnień w wysokości różnicy pomiędzy kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a kwotą wypłaconego specjalnego zasiłku opiekuńczego (por. wyroki WSA: w Opolu z 20 września 2018 r., II SA/Op 302/18, w Poznaniu z 11 kwietnia 2019 r., II SA/Po 158/19, we Wrocławiu z 7 listopada 2019 r., IV SA/Wr 360/19, w Białymstoku z 10 marca 2020 r., II SA/Bk 48/20, wszystkie publ. CBOSA). Fakt pobierania przez skarżącą zasiłku dla opiekuna, w świetle jej oświadczenia o rezygnacji z tego świadczenia na rzecz świadczenia pielęgnacyjnego, nie mógł zatem stanowić przeszkody do przyznania korzystniejszego świadczenia od daty złożenia wniosku. Organ odwoławczy powinien w tej sytuacji przy określaniu daty przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zastosować art. 24 ust. 2 u.ś.r., zgodnie z którym prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Nie do przyjęcia jest bowiem sytuacja, w której osoba spełniająca warunki do uzyskania jednocześnie kilku różnych świadczeń z pomocy społecznej, otrzymuje świadczenie mniej korzystne, gdy - tak jak w niniejszej sprawie - mogła dokonać wyboru i wyraźnie oświadczyła, że wybiera świadczenie bardziej korzystne. Skoro więc wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wpłynął do organu 30 lipca 2019 r., to organy – mając na uwadze treść art. 24 ust. 2 u.ś.r. - winny rozważyć przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego od 1 lipca 2019 r., uwzględniając – dla zachowania ciągłości świadczeń – doprowadzenie do "wygaszenia" decyzji przyznającej skarżącej zasiłek dla opiekuna z końcem czerwca 2019 r. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz prawa materialnego art. 27 ust. 5 i art. 24 ust. 2 u.ś.r. W konsekwencji Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję, jak również decyzję ją poprzedzającą. W tym miejscu Sąd wskazuje, że nie mógł zostać uwzględniony wniosek skarżącej o przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż kompetencja ta przysługuje organom administracji publicznej. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z dokonanych w uzasadnieniu rozważań Sądu oraz oceny prawnej i wiążą organ odwoławczy stosownie do art. 153 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego (480 zł).