II OSK 1237/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 grudnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 684/18 w sprawie ze skargi [...] S.A. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na przebudowę postanawia: zawiesić postępowanie kasacyjne. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 12 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 684/18 oddalił skargę w całości [...] S.A. (dalej jako skarżąca) na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na przebudowę. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Starosta [...] decyzją z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202, ze zm.; dalej jako ustawa), po rozpatrzeniu wniosku skarżącej odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] [...] [...] (polegającej na montażu trzech dodatkowych anten sektorowych, sześciu dodatkowych modułów RRU oraz trzech typowych konstrukcji "A-5") zlokalizowanej w [...] dz. nr [...] obręb [...] gm. [...]. W uzasadnieniu decyzji Starosta stwierdził, że skarżąca nie usunęła wszystkich nieprawidłowości w projekcie budowlanym do czego była zobowiązana na podstawie postanowienia z dnia [...] stycznia 2018 r. wydanego w trybie art. 35 ust. 1 i 3 ustawy, nakładającym na nią obowiązek miedzy innymi określenia sumarycznej mocy anten ustawionych na poszczególnych azymutach oraz wskazania, czy zamierzenie budowlane objęte przedmiotowym wnioskiem jest jednym z przedsięwzięć, dla których wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z powyższego nie wywiązała się skarżąca argumentując, że w promieniu 70 m od planowanej inwestycji, czyli w obszarze zasięgu ponadnormatywnego oddziaływania pola EM, nie występują inne anteny emitujące PEM, w związku z powyższym nie zachodzi zjawisko skumulowania oddziaływania przedsięwzięć realizowanych i zrealizowanych, znajdujących się na terenie, na którym planuje się realizację przedsięwzięcia z planowanym przedsięwzięciem. W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że z przedłożonej przez skarżącą dokumentacji i danych przedstawionych w kwalifikacji przedsięwzięcia wynika, że sumaryczna moc EIRP/anten na każdym azymucie wynosi 4464W, co świadczy o niespełnieniu progów wskazanych w zaskarżonej decyzji wynikających z § 3 ust.1 pkt 8 lit. d rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 71; zwanego dalej rozporządzenie z 2010 r.). Stwierdził, że skarżąca uchyliła się od przedłożenia analiz w zakresie kumulacji mocy anten w ramach rozpatrywanego przedsięwzięcia, co umożliwiłoby dokonanie odpowiedniej kwalifikacji inwestycji pod względem oddziaływania na środowisko. Skargę od powyższej decyzji wniosła [...] S.A. kwestionując jej zasadność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uznał, że kwestią sporną i mającą podstawowe znaczenie jest zasadność nałożenia obowiązków w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2018 r. W świetle art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy, zdaniem Sądu I instancji, nie może budzić wątpliwości ciążący na organie administracji architektoniczno-budowlanej obowiązek zbadania rzeczywistego oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej, dla którego obowiązującą normę określa rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymywania tych poziomów (Dz.U. Nr 192, poz.1883; dalej jako rozporządzenie z 2003 r.). Rozporządzenie to wyznacza dopuszczalne poziomy promieniowania elektromagnetycznego i ma charakter "techniczny" w tym znaczeniu, że organ administracji w oparciu o zgromadzoną dokumentację, w tym w szczególności projekt budowlany, dokonuje sprawdzenia, czy planowana inwestycja nie będzie emitowała pola elektromagnetycznego na poziomie przekraczającym obowiązujące normy. Dokonując oceny inwestycji w oparciu o rozporządzenie z 2003 r. organ administracji bada wielkość pola magnetycznego - określonego w trzech wymiarach w przestrzeni - stanowiącego w istocie wynik skumulowanego oddziaływania całej inwestycji. Dalej Sąd I instancji wskazał, że z uwagi na charakter planowanego przedsięwzięcia podstawę do ustalenia konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko stanowić mógł § 2 ust. 1 pkt 7 lub § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. Nie budziło wątpliwości Sądu I instancji, że z przepisów tego rozporządzenia wynika, że do parametrów technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej decydujących o wpływie na środowisko należą: 1) rodzaj anteny - instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne; 2) liczba anten; 3) moc promieniowania poszczególnych anten; 4) emisja pola elektromagnetycznego przez poszczególne anteny; 5) odległość instalacji od miejsc dostępnych dla ludzi, a zatem konkretne umiejscowienie inwestycji na terenie objętym wnioskiem, 6) występowania obiekcie realizowanej lub zrealizowanej instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej lub radiolokacyjnej. Dopiero określenie tych poszczególnych parametrów technicznych inwestycji i ustalenie okoliczności jej lokalizacji (np. wobec miejsc dostępnych dla ludzi) pozwoli na dokonanie kwalifikacji inwestycji względem uwarunkowań środowiskowych. W ocenie Sądu I instancji, w przypadku inwestycji, która dotyczy różnych grup anten o różnej mocy powinna być uwzględniona kumulacja pól elektromagnetycznych tak, aby można w ogóle dokonać jakiejkolwiek kwalifikacji przedmiotowej inwestycji w odniesieniu do § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z 2010 r. Przy wyznaczaniu odległości miejsc dostępnych dla ludności uwzględnić należy zarówno kierunek (azymut) głównej wiązki promieniowania anteny, jak i jej pochylenie (tilt). Zdaniem Sądu I instancji, przez określenie "miejsc dostępnych dla ludności", o których mowa w art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska oraz w rozporządzeniu z 2010 r. w kontekście oddziaływania na nie pól elektromagnetycznych należy rozumieć oddziaływanie takich pól zarówno na tereny, na których istnieje legalnie wzniesiona zabudowa z przeznaczeniem na pobyt ludzi, jak i na tereny, na których taka zabudowa może być wznoszona zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Przez zwrot "miejsca dostępne dla ludności" należy rozumieć miejsca, gdzie choćby potencjalnie może powstać zabudowa zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym zgodnie z ustaleniami prawa miejscowego. W konkluzji Sąd I instancji uznał, że dla dokonania prawidłowej oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, niezbędne jest dokładne określenie parametrów, zarówno poszczególnych anten jak i całego przedsięwzięcia. Istotne znaczenie może mieć bowiem w tym względzie wyjaśnienie kwestii, czy moc anten planowanych do zainstalowania w ramach zamierzonego przedsięwzięcia nie kumuluje się wzajemnie lub z innymi urządzeniami wytwarzającymi pole elektromagnetyczne. Spółka wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Sądowi I instancji zarzuciła: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. § 3 ust. 2 pkt 3 w zw. z § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że planowana inwestycja jest inwestycją mogąca potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, podczas gdy planowana inwestycja nie osiąga progów określonych w ust. 1, jak wskazano w przedłożonej przez spółkę "Kwalifikacji przedsięwzięcia pod względem konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko" oraz w "Analizie Środowiskowej"; 2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 oraz art. 133 § 1 i 134 § 1 p.p.s.a. poprzez pominiecie naruszenia przez organy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. co skutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji przy zaniechaniu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy, w szczególności nieprawidłowym i bezzasadnym przyjęciu, że organ miał prawo wezwać inwestora do uzupełnienia kwalifikacji przedsięwzięcia o analizę określająca sumaryczną moc anten ustawionych na poszczególnych azymutach, aby mieć pewności, iż w przedmiotowej sprawie nie jest wymagana decyzja środowiskowa; Na podstawie powyższych zarzutów pełnomocnik spółki wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm przepisanych, ewentualnie zmianę zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie decyzji Wojewody i uchylenie poprzedzającej jej decyzji Starosty, jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie bez podstawy prawnej. Oświadczył, że zrzeka się rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w składzie orzekającym wiadomy z urzędu jest fakt, że przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zawisło postępowanie z wniosku Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w postanowieniu z dnia 5 kwietnia 2022 r. sygn. akt III OSK 703/21, na podstawie art. 187 § 1 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wyłaniające się na tle rozpoznawanej sprawy następujące zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: "Czy na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko ( Dz. U. z 2016 r. poz. 71 ze zm.) przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowania izotropowego wyznaczoną dla pojedynczej anteny, czy też sumę równoważnych mocy promieniowania izotropowego wszystkich anten na terenie zakładu lub obiektu. Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze treść postanowienia z dnia [...] kwietnia 2022 r. oraz argumentację skarżącej podniesioną w skardze kasacyjnej uznał, że w sprawie niniejszej zasadne jest zawieszenie postępowania sądowego. Zagadnienie będące przedmiotem uchwały składu siedmiu sędziów NSA dotyczy bowiem wykładni § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko., a więc kwestii prawnej mającej istotne znaczenie w niniejszej sprawie. Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia