II OSK 1870/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia del. NSA Zofia Flasińska /spr./ Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 17 września 2008 r. sygn. akt II SA/Ke 383/08 w sprawie ze skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ustalającej warunki zabudowy oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 17 września 2008 r. (sygn. akt II SA/Ke 383/08) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] maja 2008 r. Decyzją tą Kolegium utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy Włoszczowa z dnia [...] marca 2008 r. o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ostatecznej Burmistrza Gminy Włoszczowa z dnia [...] marca 2004 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji K. i E. S. polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego na działce nr [...] położonej we Włoszczowie przy ul. Partyzantów. Z ustaleń Sądu I instancji wynika, iż stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji był właściciel działki sąsiadującej z działką nr [...] - PSS "[...]". Część tej działki sąsiedniej nabył w dniu 1 grudnia 2006 r. J. R.. Decyzją Starosty Włoszczowskiego z dnia [...] lutego 2008 r. udzielono K. i E. S. pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego wraz z instalacjami i urządzeniami zapewniającymi użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem na terenie działki nr [...] położonej we Włoszczowie przy ul. [...]. Decyzja ta została uchylona w całości decyzją Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] kwietnia 2008 r., a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W postępowaniu tym bierze udział na prawach strony J. R.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji będącej przedmiotem skargi. Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Zdaniem Sądu, przepis ten przewiduje dwie alternatywne sytuacje pozwalające na stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, w związku z czym zaistnienie którejkolwiek z nich pozwala na zastosowanie tego przepisu. W każdej z tych dwóch sytuacji konieczne jest spełnienie przesłanki bezprzedmiotowości decyzji, aby możliwe było stwierdzenie jej wygaśnięcia. Samo istnienie interesu strony lub interesu społecznego nie jest wystarczającą przesłanką do stwierdzenia jej wygaśnięcia. W ocenie Sądu I instancji, organ administracji zasadnie przyjął, że przesłanka bezprzedmiotowości decyzji o warunkach zabudowy w niniejszej sprawie nie zachodzi, w związku z czym brak jest podstaw do stwierdzenie jej wygaśnięcia. Sąd wskazał, iż zagadnienie bezprzedmiotowości decyzji wiąże się z istnieniem stosunku administracyjnoprawnego, a więc z istnieniem jego przedmiotu, podmiotów oraz obowiązków i uprawnień stron. Bezprzedmiotowość wynika z "ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej" z powodu utraty bytu prawnego przez jego podmiot, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonywanie decyzji czy też zmiany w stanie prawnym, o ile powoduje on taki skutek (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C.H. Beck. Warszawa 2005, s. 777). Bezprzedmiotowość powstaje w sytuacji, gdy "niemożliwe stało się zrealizowanie celu, jaki organ administracji miał na względzie przy jej wydaniu" (wyrok NSA z dnia 11 października 1985 r., SA/Wr 556/85, ONSA 1985, nr 2, poz. 21). Sąd wskazał, iż sytuacje, w których odpada taki cel, są bardzo zróżnicowane. Najogólniej można je rozważać w aspekcie podmiotowym i w aspekcie przedmiotowym. Bezprzedmiotowość o charakterze podmiotowym polega na tym, że przestaje istnieć podmiot stosunku prawnego. Sytuacja taka ma miejsce wtedy, gdy następuje śmierć podmiotu uprawnionego (np. śmierć osoby, która uzyskała pozwolenie na broń), zmiana (przekształcenie) podmiotu uprawnionego (np. zmiana przedsiębiorcy, któremu udzielono zezwolenia na sprzedaż alkoholu) lub likwidacja uprawnionej jednostki organizacyjnej (np. likwidacja podmiotu dysponującego pozwoleniem budowlanym). Do grupy tej Sąd zaliczył także utratę przez stronę kwalifikacji niezbędnych do wykonywania określonej funkcji. Bezprzedmiotowość przedmiotowa oznacza z kolei, że przestaje istnieć przedmiot stosunku prawnego. Ta postać bezprzedmiotowości może zaistnieć np. w razie zniszczenia rzeczy, przekształcenia jej, rezygnacji uprawnionego z realizacji uprawnienia. W ocenie Sądu I instancji w niniejszej sprawie istnieją nadal wszystkie elementy stosunku administracyjnoprawnego, które stały się podstawą wydania decyzji o warunkach zabudowy. To, że decyzja Starosty Włoszczowskiego zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku została uchylona i sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia nie świadczy jeszcze o bezprzedmiotowości decyzji o warunkach zabudowy. Sąd wskazał, iż zależność pomiędzy postępowaniem w sprawie ustalenia warunków zabudowy a postępowaniem w sprawie pozwolenia na budowę jest odwrotna, niż twierdzi skarżący. To decyzja o warunkach zabudowy, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest podstawą do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, co wynika z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. Nr 156/06 poz. 1118 ze zm.). Uchylenie więc decyzji o warunkach zabudowy może mieć wpływ na możliwość uzyskania pozwolenia na budowę, a nie odwrotnie. Sąd podkreślił również, że przyczyną uchylenia decyzji Starosty Włoszczowskiego z dnia [...] lutego 2008 r. były uchybienia nie dotyczące w żaden sposób przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd uznał, iż w związku z tym, że decyzja z dnia [...] marca 2004 r. o warunkach zabudowy nie stała się bezprzedmiotowa, nie miało dla rozstrzygnięcia sprawy znaczenia ustalenie, czy stwierdzenie wygaśnięcia tej decyzji leżało w interesie społecznym lub w interesie strony. Sąd I instancji stwierdził ponadto, iż nie mógł mieć w tej sprawie zastosowania również przepis art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ stwierdza wygaśnięcie decyzji, która została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku. Decyzja z dnia [...] marca 2004 r. o warunkach zabudowy nie została bowiem wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę warunku, którego niedopełnienie mogłoby skutkować stwierdzeniem wygaśnięcia decyzji. Sąd wskazał także, że skarżący nie kwestionował ustaleń organu co do braku istnienia w sprawie przesłanek wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy przewidzianych w art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł J. R., podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego i formalnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. art. 65 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz art. 162 k.p.a. Powołując się na te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, strona skarżąca podniosła, iż przykłady bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 162 § 1 k.p.a. w jej aspekcie przedmiotowym podane przez Sąd I instancji nie wyczerpują wszystkich możliwych przypadków bezprzedmiotowości. Zdaniem skarżącego, Sąd pojęcie to bezpodstawnie ograniczył, czym naruszył przepis art. 162 § 1 k.p.a. Skarżący powołał się na pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 lutego 2003 r. (sygn. akt II SA/Ka 826/01, Lex Polonica nr 361179), iż rozpatrując kwestię bezprzedmiotowości wydanej uprzednio decyzji trzeba mieć na względzie to, że decyzja administracyjna skierowana jest na wywołanie konkretnych i indywidualnie oznaczonych skutków. Jeżeli skonkretyzowany w decyzji skutek nie może zostać osiągnięty z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych decyzja staje się bezprzedmiotowa. W ocenie strony skarżącej, Sąd I instancji nie dokonał analizy relacji pomiędzy decyzją Burmistrza Gminy we Włoszczowie z dnia [...] marca 2004 r., a decyzją Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] kwietnia 2008 r. Zdaniem skarżącego decyzja z dnia [...] marca 2004 r. jest bezprzedmiotowa, ponieważ "w oparciu o jej treść uniemożliwione jest osiągnięcie zamierzonego skutku w postaci poprawnie i zgodnie z prawem realizowanej inwestycji, a przede wszystkim opracowanie projektu realizacyjnego i uzyskanie pozwolenia na budowę". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Skarżący sformułował w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 162 k.p.a., choć z treści uzasadnienia tej skargi wynika, iż zarzuca on Sądowi I instancji błędne zastosowanie wyłącznie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., twierdząc, iż decyzja Burmistrza Gminy Włoszczowa z dnia [...] marca 2004 r. stała się bezprzedmiotowa. Powołany przepis stanowi, iż organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Przepis ten zawiera dwie normy prawne nakazujące organowi administracji stwierdzenie wygaśnięcia decyzji. Pierwsza z nich dotyczy przypadku, gdy decyzja stała się bezprzedmiotowa i stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa, a druga – przypadku, gdy decyzja stała się bezprzedmiotowa i stwierdzenie jej wygaśnięcia leży w interesie społecznym lub w interesie strony. W doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, że pierwsza z tych norm ma charakter odsyłający (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wyd. 8, Warszawa 2006, s. 785). Oznacza to, że jeżeli stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazuje przepis prawa, to organ administracji publicznej obowiązany jest przede wszystkim do zbadania, czy spełnione są przesłanki wymienione w tym przepisie. Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) zawiera przepis dający podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy lub decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie bowiem z art. 65 ust. 1 tej ustawy organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę (pkt 1) albo jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji (pkt 2). Bezsporne jest, iż w niniejszej sprawie żadna z tych przesłanek nie została spełniona, a więc brak było podstaw do stwierdzenia przez organ administracji wygaśnięcia decyzji z dnia [...] marca 2004 r. na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 65 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W skardze kasacyjnej został wprawdzie podniesiony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, lecz w uzasadnieniu tego środka odwoławczego strona skarżąca nie wskazała na czym – jej zdaniem – polegało naruszenie przez Sąd I instancji tego przepisu. Zgodnie z art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) skarga kasacyjna powinna zawierać m. in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Brak uzasadnienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do tego zarzutu i dokonanie kontroli wyroku Sądu I instancji pod kątem wskazanego przez stronę naruszenia. Druga z norm prawnych, którą zawiera przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi samodzielną podstawę stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Przesłanką stwierdzenia wygaśnięcia decyzji jest jej bezprzedmiotowość oraz istnienie interesu społecznego lub interesu strony, który uzasadnia podjęcie przez organ takiego rozstrzygnięcia. Nie można się zgodzić z twierdzeniem skarżącego, iż Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 162 k.p.a. poprzez uznanie, iż bezprzedmiotowość decyzji w jej aspekcie przedmiotowym zachodzi wyłącznie w przypadku zniszczenia rzeczy, przekształcenia jej, rezygnacji uprawnionego z realizacji uprawnienia. Wyliczenie przez Sąd I instancji tych przypadków bezprzedmiotowości decyzji jest jedynie przykładowe, gdyż nie sposób wskazać wszystkich sytuacji, w których możliwe byłoby stwierdzenie, iż decyzja stała się bezprzedmiotowa z uwagi na brak przedmiotu stosunku prawnego nawiązanego na jej podstawie. Nie ma również racji skarżący, twierdząc, iż w niniejszej sprawie decyzja Burmistrza Gminy Włoszczowa z dnia [...] marca 2004 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy stała się bezprzedmiotowa w związku z uchyleniem przez Wojewodę Świętokrzyskiego decyzji Starosty Włoszczowskiego z dnia [...] lutego 2008 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego na terenie działki nr [...] przy ulicy [...] we Włoszczowie. Sąd I instancji, analizując relacje pomiędzy decyzją o warunkach zabudowy a decyzją o pozwoleniu na budowę prawidłowo wskazał, iż to decyzja o warunkach zabudowy jest podstawą do wydania pozwolenia na budowę. W decyzji o ustaleniu warunków zabudowy organ stwierdza czy i na jakich zasadach możliwe jest zagospodarowanie danej nieruchomości w określony przez inwestora sposób. Natomiast do kompetencji organu budowlanego należy rozstrzyganie o zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy. Zgodnie bowiem z art. 35 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego m.in. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Decyzja o pozwoleniu na budowę nie ma żadnego wpływu na decyzję o warunkach zabudowy wydaną na rzecz tego samego inwestora, gdyż jest to decyzja późniejsza, wydana w drugim etapie procesu inwestycyjnego, właśnie w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy. Wadliwość decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę nie może więc świadczyć o bezprzedmiotowości decyzji o warunkach zabudowy. Pomimo stwierdzonej przez organ odwoławczy wadliwości decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorom pozwolenia na budowę istnieją nadal wszystkie elementy stosunku administracyjnoprawnego nawiązanego na skutek wydania decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] marca 2004 r. Zdaniem skarżącego, decyzja Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] kwietnia 2004 r. świadczy o tym, że w oparciu o treść wydanej w tej sprawie decyzji o warunkach zabudowy nie jest możliwe opracowanie projektu budowlanego i uzyskanie pozwolenia na budowę, co czyni tą decyzję bezprzedmiotową. Twierdzenie to jest bezpodstawne i niezgodne z treścią uzasadnienia wskazanej decyzji Wojewody Świętokrzyskiego, z którego wynika, iż organ budowlany I instancji w ogóle nie rozważył kwestii zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, co było jednym z powodów uchylenia wydanej przez ten organ decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Pozostałe powody uchylenia tej decyzji nie dotyczyły kwestii warunków zabudowy tej nieruchomości, lecz związane były z prawem do dysponowania przez inwestorów działkami nr 2244/3 i nr 3761 na cele budowlane oraz kwestią spełnienia przez planowany budynek wymogów wynikających z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Mając na uwadze powyższe, za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo przyjął, iż w niniejszej spawie decyzja Burmistrza Gminy Włoszczowa z dnia [...] marca 2004 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie stała się bezprzedmiotowa, w związku z czym nie miało dla rozstrzygnięcia tej sprawy znaczenia to, czy stwierdzenie wygaśnięcia tej decyzji leżało w interesie społecznym lub w interesie strony. Nie znajdując usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji.