II SAB/Rz 100/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Elżbieta Mazur-Selwa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Gminy na bezczynność Burmistrza Gminy i Miasta w sprawie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza bezczynność Burmistrza Gminy i Miasta w rozpoznaniu wniosku Gminy z dnia 5 sierpnia 2020 r. o udzielenie informacji publicznej; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. w pozostałym zakresie skargę oddala; IV. zasądza od Burmistrza Gminy i Miasta na rzecz strony skarżącej Gminy kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Gmina [...] zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie bezczynność Burmistrza Gminy i Miasta [...] w przedmiocie informacji publicznej. Jak wynika z akt sprawy, w piśmie z dnia [...] sierpnia 2020 r. znak: [...] Gmina [...] wystąpiła do Gminy [...] z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej tj. podanie wszystkich toczących się oraz zakończonych w ciągu ostatnich dwóch lat przed złożeniem niniejszego wniosku postępowań o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w których z akt postępowania wynikało, że przedsięwzięcie będzie źródłem emisji zanieczyszczeń do powietrza. Wskazano, że odpowiedź powinna zawierać informacje o składzie zanieczyszczeń oraz czy w danym postępowaniu została przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko i jakie wnioski wpłynęły w procedurze z udziałem społeczeństwa. Wniosek zawierał też prośbę o podanie dla każdego z postępowań daty złożenia wniosku o jego wszczęcie, faktycznej daty wszczęcia oraz daty wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W odpowiedzi - pismo z dnia [...] sierpnia 2020 r. znak: [...] - Burmistrz Gminy i Miasta [...] wskazał, że w ciągu ostatnich 2 lat przed złożeniem wniosku prowadzone były cztery postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w których z akt postępowania wynikało, że przedsięwzięcie będzie źródłem emisji do powietrza. Trzy z tych postępowań dotyczyły przebudowy dróg gminnych. Podany w aktach tych spraw skład zanieczyszczeń wskazywał, że będą to zanieczyszczenia ze spalin pojazdów wykorzystywanych w czasie prowadzenia prac związanych z przebudową oraz pylenia spowodowane ruchem tych pojazdów po nieutwardzonych podłożach. Nie sprecyzowano dokładnego składu i ilości wprowadzanych substancji, lecz z ustaleń postępowań nie wynikało, że wywrą one znaczące oddziaływanie na środowisko. Wnioski o wszczęcie tych postępować zostały złożone [...] grudnia 2019 r. i w tym dniu zostały wszczęte postępowania. W żadnym z tych postępowań nie była przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko i nie było prowadzone postępowanie z udziałem społeczeństwa. Decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach w tych sprawach zostały wydane [...] lutego 2020 r. W dalszej części odpowiedzi Burmistrz Gminy i Miasta [...] podał, że jedno z postępowań dotyczyło wydobywania kruszywa naturalnego (piasku) ze złoża. W postępowaniu tym wskazano, że zanieczyszczenia emitowane do powietrza będą pochodzić ze spalin maszyn wykorzystywanych w czasie prowadzenia prac związanych z eksploatacją złoża oraz z ruchu pojazdów po nieutwardzonych podłożach. Nie sprecyzowano dokładnego składu i ilości wprowadzanych substancji, lecz z ustaleń postępowań nie wynikało, że wywrą one znaczące oddziaływanie na środowisko. Wniosek o wszczęcie postępowania został złożony [...] listopada 2019 r. i w tym dniu zostało wszczęte postępowanie. W postępowaniu była przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko i było prowadzone postępowanie z udziałem społeczeństwa. Nie wpłynęły żadne wnioski w procedurze z udziałem społeczeństwa. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach w tej sprawie nie została jeszcze wydana. W dniu [...] października 2020 r. wpłynęła do Urzędu Gminy i Miasta [...] wymieniona na wstępie skarga, w której strona składająca ją podkreśliła, że nie otrzymała żadnej odpowiedzi na złożony przez nią wniosek. Nie doręczono jej też decyzji odmownej w tym zakresie. W piśmie z daty [...] października 2020 r. znak: [...] Burmistrz Gminy i Miasta [...] ponowił swoją odpowiedź z [...] sierpnia 2020 r. Dodał tylko, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wydana w związku z wnioskiem złożonym [...] listopada 2019 r., a dotycząca przedsięwzięcia w postaci wydobywania kruszywa w postaci piasku wydana została [...] sierpnia 2020 r. W końcowej części odpowiedzi Burmistrz wskazał, że tożsamą co do treści informację wysłał już wcześniej tj. w piśmie z dnia 20 sierpnia 2020 r., lecz nastąpiła wtedy pomyłka w adresie e-mail, na który informację tę wysłano. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, względnie umorzenie postępowania. Wskazał, że po wysłaniu do strony skarżącej e-maila z żądaną przez nią informacją publiczną nie sprawdził, czy e-mail ten dotarł do adresata. O tym, że tak się nie stało organ uzyskał wiedzę dopiero z treści skargi. Burmistrz Gminy i Miasta [...] podkreślił, że pomyłka w adresie e-mailowym była spowodowana tym, że jego prawidłowe brzmienie to: [...], zaś odpowiedź wysłano na adres: [...], przy czym ten ostatni adres jest bardzo podobny do tego, którym posługuje się skarżony organ tj.: [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej w dalszej części "P.p.s.a.", przedmiot skargi może stanowić bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4, a zatem w sytuacjach, kiedy podmiot zobowiązany nie wydał decyzji, postanowienia bądź też nie wydał aktu czy nie podjął czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Do stosowania przepisów P.p.s.a. w sprawach odnoszących się do postępowań o udostępnienie informacji publicznej odsyła art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176), określanej następnie jako "u.d.i.p.". W myśl art. 149 § 1 P.p.s.a., kiedy sąd uwzględnia skargę na bezczynność, w zależności od okoliczności konkretnej sprawy: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Z kolei, wedle art. 149 § 1a P.p.s.a., sąd ma obowiązek stwierdzić jednocześnie, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dostęp do informacji publicznej, a zatem prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, jak również prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa gwarantuje art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Jednocześnie art. 61 ust. 4 ustawy zasadniczej stanowi, że tryb udzielania takiej informacji określają ustawy. Podstawowe znaczenie ma tutaj wskazana wyżej ustawa o dostępie do informacji publicznej, która wskazuje podmioty zobowiązane do jej udostępnienia, ogólną definicję informacji publicznej i jej konkretne przykłady, sytuacje, w których dane choć stanowiące informacje publiczne, nie podlegają udostępnieniu oraz termin, w którym informacja publiczna winna zostać udzielona. Przypisanie określonemu podmiotowi bezczynności uwarunkowane jest ustaleniem, że mieści się on w kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, określonych w art. 4 u.d.i.p. Konieczne jest też ustalenie, że dane, których udzielenia domaga się wnioskodawca mają charakter publiczny w rozumieniu u.d.i.p. i nie zachodzi przewidziane tym aktem ograniczenie w ich udostępnieniu. Wreszcie, niezbędnym jest stwierdzenie przekroczenia ustawowego terminu na odpowiedź wnioskodawcy. Burmistrz Gminy i Miasta [...], w myśl art. 11a ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.) stanowi organ gminy, która jest jednostką samorządu terytorialnego, uczestniczącego - z mocy art. 16 Konstytucji RP - w sprawowaniu władzy publicznej w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Tym samym jest on organem władzy publicznej, wskazanym w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Wedle art. 1 ust. 1 u.di.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Z uwagi na zdawkowość tej definicji, przy interpretacji przedmiotowego pojęcia należy mieć na względzie brzmienie art. 6 u.d.i.p., który wylicza przykładowo rodzaje danych będących informacją publiczną, a także powołany wyżej art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i pozostałe ustępy tego przepisu. Z powyższych wynika potrzeba zapewnienia możliwie daleko idącej jawności życia publicznego. Informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. będzie zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z 25.03.2003 r. II SA 4059/02]. Przedmiotem informacji publicznej w przypadku organów władzy publicznej i osób pełniących funkcje publiczne jest zatem ich działalność. W świetle bowiem art. 6 ust. 1 pkt 2 lit c u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o przedmiocie działalności i kompetencjach, zaś w myśl art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. e u.d.i.p., także o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania. W świetle powyższego, dane żądane przez Gminę [...], a odnoszące się do prowadzonych przed Burmistrzem Gminy i Miasta [...] postępowań o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w których z akt postępowania wynikało, że przedsięwzięcie będzie źródłem emisji zanieczyszczeń do powietrza z pewnością trzeba zaliczyć do informacji publicznej. Dotyczyły bowiem działalności Burmistrza jako organu władzy publicznej. Kwestia ta zresztą nie była sporna w sprawie. Wedle art. 13 ust.1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2, które to przypadki nie dotyczą niniejszej sprawy. Jak wynika z akt, z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej Gmina [...] wystąpiła w piśmie z dnia [...] sierpnia 2020 r., które wpłynęło do Burmistrza Gminy i Miasta [...][...] sierpnia 2020 r., natomiast odpowiedź na powyższe została jej udzielona w piśmie datowanym [...] października 2020 r., a zatem niewątpliwie z przekroczeniem czternastodniowego terminu z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Powyższe oznacza konieczność przypisania Burmistrzowi Gminy i Miasta [...] bezczynności. Ze względu na fakt, że podmiot zainteresowany uzyskał żądane dane i nastąpiło to jeszcze przed dniem orzekania, Sąd nie miał podstaw do obligowania Burmistrza do rozpoznania wniosku, natomiast musiał - w oparciu o art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. - stwierdzić, że Burmistrz dopuścił się bezczynności, o czym orzekł w pkt I wyroku. Dla tego rodzaju rozstrzygnięcia nie miało znaczenia, że Burmistrz przygotował odpowiedź znacznie wcześniej tj. w piśmie z [...] sierpnia 2020 r., bowiem zostało ono omyłkowo przekazane na inny adres mailowy niż ten, który posiada wnioskodawca. To, że ten omyłkowy adres był bardzo zbliżony do tego, którym posługuje się organ, co nie wzbudziło wątpliwości co do jego poprawności, nie mogło sanować uchybienia terminowi w udostępnieniu informacji publicznej. Przyczyny braku terminowego udostępnienia żądanej informacji są istotne tylko i wyłącznie w kontekście rozstrzygnięcia z art. 149 § 1a P.p.s.a., a zatem przy ocenie, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowym, oceniając tę kwestię należy wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności związane z bezczynnością, również okres jej trwania. Bezczynność o charakterze rażącym ma miejsce w sytuacji, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność organu. Tym samym dla uznania, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa nie wystarczy wyłącznie, aby organ przekroczył ustawowy termin jej rozpoznania, gdyż konieczne jest także zaistnienie takich uchybień, które będą miały szczególnie duży ciężar gatunkowy. Istotne również będą takie okoliczności jak oczywiste lekceważenie wniosków skarżącego i jawny brak woli do załatwienia sprawy, a także ewidentne niestosowanie przepisów prawa. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (tak np. wyrok NSA z 15.09.2020 r., II OSK 1015/20 i powołane tam inne orzeczenia sądowe). Mając na uwadze przyjmowane w orzecznictwie sądowym rozumienie bezczynności z rażącym naruszeniem prawa Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie bezczynność charakteru takiego nie miała. Odpowiedź na wniosek przygotowana została bowiem w terminie wynikającym z art. 13 u.d.i.p., jednak omyłkowo skierowano ją na inny adres niż adres wnioskodawcy. Brak zatem w takiej sytuacji lekceważącego potraktowania strony wnioskującej o informację publiczną. Żądane dane zostały zaś udostępnione w stosunkowo krótkim czasie od wpłynięcia skargi. W pkt III wyroku Sąd oddalił natomiast skargę Gminy w zakresie żądania odnoszącego się do wymierzenia Burmistrzowi Gminy i Miasta [...] grzywny w oparciu o art. 149 § 2 P.p.s.a. Środki wskazane w art. 149 § 2 P.p.s.a. (tj. grzywna oraz suma pieniężna) są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić je należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (zob. wyrok NSA z 28.07.2020 r. II GSK 127/20, wyrok NSA z 20.11.2020 r. II OSK 3455/19). O takim celowym działaniu w warunkach sprawy niniejszej nie można zaś mówić, a poza tym wnioskodawca uzyskał żądaną informację. O kosztach postępowania, do których w niniejszej sprawie zalicza się wpis od skargi w wysokości 100 zł, orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.