I OW 146/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] a Wojewodą [...] przez wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia zażalenia [...] na postanowienie Starosty o odmowie wydania uwierzytelnionych odpisów akt sprawy postanawia wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Pismem z 13 września 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (Kolegium), na podstawie art. 22 § 2 k.p.a. w związku z art. 4 p.p.s.a. wystąpiło do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Kolegium a Wojewodą [...] (Wojewoda) w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania zażalenia [...] na postanowienie Starosty [...] (Starosta) z [...] lipca 2021 r. o odmowie wydania uwierzytelnionych odpisów akt sprawy [...]. Kolegium wniosło o wskazanie Wojewody jako organu właściwego do rozpoznania zażalenia. W uzasadnieniu wyjaśniło, że decyzją z [...] czerwca 2021 r. Starosta odmówił [...] zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej poprzednio jako działka [...], obecnie wchodzącej w skład części działki nr [...] k.m. [...] oraz umorzył postępowanie w sprawie zwrotu części nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej poprzednio jako działka [...], obecnie wchodzącej w skład części działki nr [...] k.m. [...]. Następnie postanowieniem z 7 lipca 2021 r. Starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej odmówił [...] wydania uwierzytelnionych odpisów akt sprawy nr [...]. [...] wniosła za pośrednictwem Starosty do Wojewody zażalenie na postanowienie z [...] lipca 2021 r. Starosta przekazał je Wojewodzie celem rozpatrzenia. Następnie Wojewoda pismem z [...] września 2021 r. na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazał zażalenie do Kolegium. Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a. samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Również zgodnie z art. 38 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, należących do właściwości powiatu decyzje wydaje starosta, chyba że przepisy szczególne przewidują wydawanie decyzji przez zarząd powiatu, zaś od decyzji tych służy odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. W ocenie Kolegium takim przepisem szczególnym jest art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, jest wojewoda. Przepis ten w ocenie Kolegium jest również przepisem "ustawy szczególnej" o jakiej mowa w art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie. Obydwa te przepisy z kolei są "przepisami stanowiącymi inaczej", o jakich mowa w art. 17 pkt 1 k.p.a. Daje to wojewodom status "organu wyższego stopnia" w stosunku do starostów wydających decyzje w sprawach, o których mowa w art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. postanowienie NSA z dnia 8 czerwca 2001 r., SA 2148/00, LEX nr 75515). Kolegium wskazało, że uznanie wojewody jako organu wyższego stopnia oznacza jego umocowanie zarówno do rozpatrywania odwołań - i odpowiednio zażaleń - ale także i sprawowanie przewidzianego prawem nadzoru nad realizacją przez organy samorządowe zadań z zakresu administracji rządowej. W postępowaniu, w którym wojewoda jest organem wyższego stopnia, jest on obowiązany rozstrzygać wszelkie kwestie proceduralne występujące w toku tego postępowania por. (postanowienie NSA z dnia 16 maja 2001 r., I SA a/01, LEX nr 54448). Kolegium wskazało, że zgodnie z powołanymi powyższej przepisami rozpoznając sprawę Starosta wykonywał zadania z zakresu administracji rządowej. W konsekwencji organem właściwym do zbadania zasadności rozstrzygnięcia Starosty z [...] lipca 2021 r. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej zgodnie z art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami - winien być Wojewoda. Kolegium wyjaśniło, że kompetencja starosty do prowadzenia postępowania w sprawie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości uprawnia do wniosku, że jeżeli organem właściwym do rozpoznania odwołania od decyzji w sprawie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości jest wojewoda, to również ten organ jest właściwy do rozpoznania zażalenia na postanowienie starosty w kwestii wpadkowej (incydentalnej), jaką jest odmowa wydania uwierzytelnionych odpisów akt sprawy nr [...]. W odpowiedzi na wniosek Wojewoda podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w piśmie z [...] września 2021 r. przekazującym zażalenie do Kolegium. Wyjaśnia, że w celu ustalenia właściwości organu do rozpatrzenia przedmiotowego zażalenia należy zastosować art. 17 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Wojewoda natomiast jest organem wyższego stopnia tylko w wypadku, gdy istnieje wyraźna podstawa ustawowa. Podkreślił, że bez znaczenia dla oceny właściwości instancyjnej pozostaje, czy organ I instancji wykonywał zadanie z zakresu administracji rządowej. Podział na zadania z zakresu administracji rządowej i pozostałe sprawy, z punktu widzenia ustalenia właściwego organu odwoławczego, został zniesiony przez nowelizację art. 17 pkt 1 k.p.a. - ustawą z 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. nr 162, poz, 1126 - art. 2 pkt 7). Zmiana ta stanowiła działanie legislacyjne ustawodawcy, które prowadzi do uznania, że organem wyższego stopnia w stosunku do starosty, jako organu jednostki samorządu terytorialnego (art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a.) niezależnie od tego, jakie wykonuje zadania, jest samorządowe kolegium odwoławcze (por. postanowienie NSA z 15 listopada 2011 r, sygn. II OW 105/11). W konsekwencji mając na uwadze, że w obowiązujących przepisach nie ma regulacji, która wskazywałaby, iż wojewoda jest organem wyższego stopnia w stosunku do organu jednostki samorządu terytorialnego odmawiającego wydania uwierzytelnionych odpisów dokumentów z akt sprawy należy uznać właściwość w tym zakresie Kolegium. Wojewoda nie zgodził się ze stanowiskiem Kolegium, że Starosta wydając postanowienie z [...] lipca 2021 r. działał jako organ wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Postanowienie to wydane zostało jedynie w trybie przepisów k.p.a., a przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie były podstawą jego wydania. Wojewoda wyjaśnił również, że o tym, który organ jest organem wyższego stopnia, a więc właściwym do rozpatrzenia zażalenia, przesądza zasada wynikająca z przepisu art. 17 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 i art. 144 k.p.a. (por. postanowienie NSA z 27 kwietnia 2007 r. sygn. II OW 9/07). Co do zasady organem wyższego stopnia w stosunku do starosty, niezależnie od tego jakie zadania wykonuje, jest samorządowe kolegium odwoławcze (por. postanowienie NSA z 18 marca 2014 r. sygn. II OW 152/13). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej rozstrzyga sąd administracyjny (art. 22 § 2 k.p.a.). W niniejszej sprawie spór pomiędzy Kolegium a Wojewodą dotyczył wskazania organu właściwego do rozpoznania zażalenia na postanowienie o odmowie wydania uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy. Wydawanie odpisów z akt administracyjnych sprawy regulują art. 73 - 74 k.p.a. Zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Z mocy art. 73 § 2 k.p.a. strona może również żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Odmowa wydania umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 74 § 2 k.p.a.). Organem, który odmówił wydania uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy był Starosta, będący organem jednostki samorządu terytorialnego. Sprawa, z której wydane miały być odpisy rozpoznawana była w trybie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 z późn. zm.). Ustawa ta wskazuje, że organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, jest wojewoda. Spór dotyczył zatem odpowiedzi na pytanie, czy zastosowanie znajdzie zasada ogólna wynikająca z przepisów k.p.a., zgodnie z którą organem właściwym do rozpoznania środka odwoławczego od orzeczenia organu jednostki samorządu terytorialnego jest właściwe samorządowe kolegium odwoławcze (art. 17 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 127 § 2 i art. 144 k.p.a.) czy wyjątek wynikający z art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odnosząc się do tego przypomnieć należy, że zgodnie z art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami wojewoda jest organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. Wydanie odpisów z akt sprawy administracyjnej nie jest sprawą określoną w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Podstawą do rozpoznania takiego wniosku, jak już wcześnie wskazano, są przepisy k.p.a. Uznać zatem należy, że sporna sprawa nie dotyczy kwestii rozstrzyganych na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, lecz odnosi się wyłącznie do kwestii formalnych, a nie materialnoprawnych. Wobec tego, że nie ma przepisów szczególnych, które regulowałyby kwestie wskazania organu wyższego stopnia do rozpatrzenia przedmiotowego zażalenia, to zastosowanie w sprawie ma art. 17 pkt 1 k.p.a. (por. stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 20 września 2012 r. II OW 111/12) Mając na uwadze powyższą argumentację uznać należy, że to Kolegium jest organem wyższego stopnia w stosunku do Starosty działającego, jako organ I instancji w sprawie wydania uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy. Odnosząc się do przywołanego we wniosku postanowienia NSA z 16 maja 2001 r. I SA 256/01 Sąd rozpoznający sprawę wyjaśnia, że sprawa ta dotyczyła wskazania organu właściwego do rozpoznania zażalenia na bezczynność Starosty w sprawie rozpatrzenia wniosku o uchylenie w części decyzji orzekającej o ustaleniu odszkodowania za działkę. Dotyczyła zatem bezczynności organu w sprawie, w której decyzja podlegała kontroli wojewody. Ta okoliczność była przyczyną uznania przez NSA, że konieczne jest wskazanie wojewody jako organu właściwego, aby umożliwić mu nadzór nad realizacją przez organy samorządowe zadań z zakresu administracji rządowej, czyli aby umożliwić wojewodzie podejmowanie wszelkich działań w trybie przysługującym organowi wyższego stopnia. Mając powyższe na względzie, orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a.