II OW 135/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia WSA del. Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku B. G. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w G. a Ministrem Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej i Prezesem Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia odwołania B. G. od decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lutego 2018 r. ustalającej linię brzegu rzeki W. na działkach nr [...], obręb T. postanawia: 1. wskazać Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej jako organ właściwy w sprawie, 2. zasądzić od Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej na rzecz B. G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE B. G. wystąpiła z wnioskiem do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w G. a Ministrem Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej oraz Prezesem Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie poprzez wskazanie organu II instancji w postępowaniu odwoławczym od decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lutego 2018 r. ustalającej linię brzegu rzeki W. na działkach nr [...], obręb T.. B. G. wniosła ponadto o: ustalenie przez Sąd stron postępowania administracyjnego w tej sprawie, ustalenie jaki podmiot powinien w tej sprawie reprezentować Skarb Państwa - właściciela gruntów pokrytych wodami płynącymi oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu koszów sądowych. W uzasadnieniu wniosku wskazała, iż Marszałek Województwa [...] wydał w dniu [...] lutego 2018 r. decyzję w sprawie ustalania linii brzegu wód płynących. Z mocy prawa stronami tego postępowania są właściciele gruntów objętych decyzją - osoby fizyczne oraz Skarb Państwa, reprezentowany w tej sprawie przez Dyrektora Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa. Marszałek nie wskazał w swej decyzji jednoznacznie stron postępowania, a wskazał podmioty, które decyzję otrzymują, w tym właścicieli gruntów i zainteresowane sprawą podmioty (organy administracji i uczestników postępowania). Przez to błędne działanie Marszałka Dyrektor RZGW w P. uznał się za stronę postępowania i osoba działająca z jego upoważnienia złożyła odwołanie. Marszałek w swej decyzji wskazał Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Warszawie, jako organ odwoławczy. Organ ten przekazał złożone odwołanie “zgodnie z kompetencją" do Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej. Minister uznał się również za organ niewłaściwy w sprawie, ale zamiast wystąpić o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, kolejny raz przekazał odwołanie do załatwienia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. Kolegium słusznie zwróciło odwołanie Ministrowi, wskazując na poprawny sposób rozstrzygnięcia zaistniałego sporu, ale Minister na to nie zareagował nadał przekazuje pisma procesowe w tej sprawie do Kolegium. Obecnie żaden organ postępowania odwoławczego nie prowadzi. W ocenie wnioskodawczyni spór kompetencyjny jest pozorny, ponieważ Dyrektor RZGW w P. nie jest stroną w tej sprawie - stroną jest Skarb Państwa, a w imieniu Skarbu Państwa nikt odwołania nie złożył, a więc decyzja Marszałka jest ostateczna. W zakresie działania Wód Polskich odwołanie mógłby ewentualnie złożyć w tej sprawie jedynie Prezes Wód Polskich w imieniu Skarbu Państwa lub osoba działająca z upoważnienia Prezesa Wód Polskich. Odwołanie wniesione przez osobę działającą w imieniu Dyrektora RZGW w P. (nie w imieniu Prezesa Wód Polskich i nie w imieniu Skarbu Państwa) jest nieskuteczne. W jednym postępowaniu administracyjnym Skarbu Państwa nie może reprezentować jednocześnie kilka podmiotów. W tej samej sprawie Sąd wydał postanowienia sygn. akt II OW 73/17 oraz sygn. akt II OW 76/17 w sprawie wyznaczenia organu I instancji. W ocenie wnioskodawczyni, na okoliczność ewentualnego uznania przez Sąd Dyrektora RZGW w P. za stronę tego postępowania i skutecznego wniesienia odwołania przez ten organ, organem II instancji w tej sprawie powinien być Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej, bo obecnie tylko ten organ ma kompetencje do orzekania w koniecznym w tej sprawie zakresie "czy przedmiotowe wody wydzielone linia brzegu są wodami płynącymi". Co prawda NSA już uznał te wody za wody płynące, wskazując w prawomocnych postanowieniach Marszałka, jako podmiot kompetentny do wydania decyzji w sprawne ustalenia linii brzegu tych wód, ale w wydanej decyzji Marszałek uchylił się od potwierdzenia tej wiążącej go oceny Sądu. W odpowiedzi na wniosek Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o uznanie, iż organem właściwym do rozpatrzenia odwołania w tej sprawie jest Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej. Organ ten przejął bowiem kompetencje w zakresie ustalania linii brzegu na podstawie art. 220 ust. 5 pkt 2 Prawa wodnego. Przepisy przejściowe wyłączają kompetencje Prezesa Wód Polskich w tych sprawach (art. 545 ust. 4 w zw. z art. 545 ust. 2 Prawa wodnego). W odpowiedzi na wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wskazało, że nie pozostaje w sporze kompetencyjnym w tej sprawie, gdyż organ ten został omyłkowo wskazany przez skarżącą, a w sporze tym pozostaje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z., któremu sprawa ta została przekazana przez Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej i które - pismem z dnia 11 maja 2018 r. - zwróciło sprawę Ministrowi. Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej, pomimo wezwania, nie złożył odpowiedzi na wniosek w tej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne i spory o właściwość, o których mowa w art. 4 p.p.s.a. Z wnioskiem o rozpatrzenie sporu przez sąd administracyjny może wystąpić m.in. strona postępowania (art. 22 § 3 pkt 1 k.p.a.), a zatem B. G. - jako strona postępowania administracyjnego w tej sprawie - ma legitymację do wystąpienia z takim wnioskiem. Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Podstawą działania organów administracji jest prawo materialne i procesowe, aktualnie obowiązujące w dniu wydania decyzji. W przypadku zmiany prawa zasadą jest stosowanie prawa nowego, szczególnie prawa procesowego i prawa regulującego kompetencje organów. Stosowanie prawa dotychczasowego do spraw niezakończonych przed dniem wejścia w życie nowej ustawy jest dopuszczalne, jeżeli przepis szczególny wyraźnie tak stanowi. Przedmiotem sporu kompetencyjnego w tej sprawie jest właściwość organu do rozpatrzenia odwołania od decyzji ustalającej linię brzegu wydanej przez marszałka województwa na podstawie art. 15 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1121 ze zm.) po wejściu w życie nowej ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566). Właściwość rzeczowa i instancyjna w sprawach o ustalenie linii brzegu określona była w art. 15 ust. 2 oraz art. 4 ust. 3 i 4 Prawa wodnego z 2001 r. Organem pierwszej instancji był: właściwy terenowy organ administracji morskiej - dla morskich wód wewnętrznych wraz z morskimi wodami wewnętrznymi Zatoki Gdańskiej oraz wód morza terytorialnego (art. 15 ust. 2 pkt 1) właściwy marszałek województwa - dla wód granicznych oraz śródlądowych dróg wodnych (art. 15 ust. 2 pkt 2) oraz właściwy starosta realizujący zadanie z zakresu administracji rządowej - dla pozostałych wód (art. 15 ust. 2 pkt 3). W myśl art. 4 ust. 3 i 4 Prawa wodnego z 2001 r. funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do marszałków województw pełnił Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, a w stosunku do starostów realizujących zadania z zakresu administracji rządowej - właściwy dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Zatem - w świetle tych przepisów - marszałek województwa wydawał decyzję o ustaleniu linii brzegu dla wód granicznych oraz śródlądowych dróg wodnych, a organem odwoławczym od tej decyzji był Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, tj. centralny organ administracji rządowej właściwy w sprawach gospodarowania wodami (art. 89 ust. 1 Prawa wodnego z 2001 r.). Po wejściu w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. nowej ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne nastąpiły istotne zmiany w strukturze organów administracji wodnej oraz zmiany właściwości niektórych innych organów w sprawach gospodarowania wodami. Zgodnie z art. 525 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy zniesiony został Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej oraz dyrektorzy regionalnych zarządów gospodarki wodnej. Zgodnie z art. 14 ust. 1 nowej ustawy organami właściwymi w sprawach gospodarowania wodami są: minister właściwy do spraw gospodarki wodnej (pkt 1), minister właściwy do spraw żeglugi śródlądowej (pkt 2), Prezes Wód Polskich (pkt 3), dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich (pkt 4), dyrektor zarządu zlewni Wód Polskich (pkt 5), kierownik nadzoru wodnego Wód Polskich (pkt 6), dyrektor urzędu morskiego (pkt 7), wojewoda (pkt 8), starosta (pkt 9), wójt, burmistrz lub prezydent miasta (pkt 10). Przepisy przejściowe Prawa wodnego z 2017 r. nie określają wprost, który z organów jest organem wyższego stopnia w stosunku do marszałka województwa, który wydał decyzję w przedmiocie ustalenia linii brzegu. Organ wyższego stopnia, tj. Prezes Wód Polskich został wyraźnie wskazany w art. 545 ust. 4 tej ustawy, zgodnie z którym do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, niewymienionych w ust. 1-3d, stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego jest Prezes Wód Polskich, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego był w tych sprawach Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej albo dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Sprawy o ustalenie linii brzegu (wymienione w art. 545 ust. 2) zostały jednak wyłączone z zakresu stosowania tego przepisu. W myśl art. 545 ust. 2 Prawa wodnego z 2017 r. do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy dotyczących ustalenia linii brzegu stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepis art. 545 ust. 2 Prawa wodnego z 2017 r. należy interpretować w ten sposób, że pod pojęciem "przepisów dotychczasowych" należy rozumieć przepisy prawa materialnego. Natomiast właściwość organów należy ustalać według przepisów aktualnie obowiązujących, ponieważ przepisy przejściowe wprost nie wskazują, który organ jest obecnie uprawniony do załatwiania danego rodzaju spraw. Jak wskazuje się w orzecznictwie, przyjęcie koncepcji sukcesji uprawnień z dotychczasowych na nowy organ gwarantuje "podążanie" kompetencji w ślad za nową strukturą organów i ich aktualnymi zadaniami. Akceptacja tej koncepcji ma zalety praktyczne, wyznacza bowiem organ właściwy również w sytuacji likwidacji organu, który wydał zakwestionowaną decyzję (por. postanowienia NSA z dnia 20 lipca 2018 r., II OW 14/18, z dnia 8 lipca 2015 r., II OW 54/15 i II OW 55/15, z dnia 27 listopada 2015 r., II OW 101/15, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosowanie przepisów dotychczasowych dotyczących kompetencji organów wyższego stopnia do rozstrzygania tych spraw (art. 4 ust. 3 i 4 Prawa wodnego z 2001 r.) jest również niemożliwe, ponieważ organy te zostały zniesione. Zgodnie z art. 220 ust. 5 Prawa wodnego z 2017 r. organem właściwym rzeczowo do wydania decyzji o ustaleniu linii brzegu jest właściwy terenowy organ administracji morskiej - dla morskich wód wewnętrznych oraz wód morza terytorialnego (pkt 1) oraz minister właściwy do spraw gospodarki wodnej - dla śródlądowych wód płynących. Przepis art. 22 ustawy stanowi, iż śródlądowymi wodami płynącymi są wody w: ciekach naturalnych oraz źródłach, z których te cieki biorą początek (pkt 1), jeziorach oraz innych naturalnych zbiornikach wodnych o ciągłym albo okresowym naturalnym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych (pkt 2), sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących (pkt 3), kanałach (pkt 4). W myśl § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 stycznia 2018 r. (Dz.U. z 2018 r., poz. 100) zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministerstwa Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej, Minister ten kieruje obecnie działem gospodarka wodna. Zatem organem właściwym rzeczowo do wydania w pierwszej instancji decyzji o ustaleniu linii brzegu również w postępowaniach wszczętych przed 1 stycznia 2018 r. i niezakończonych do tego dnia jest wskazany Minister. Zgodnie zaś z art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Organem uprawionym do rozpatrzenia środka odwoławczego (wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy) od własnej decyzji wydanej na podstawie art. 220 ust. 5 Prawa wodnego z 2017 r. jest Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej, zatem organ ten będzie również właściwy do rozpoznania odwołania od decyzji marszałka województwa wydanej na podstawie art. 15 Prawa wodnego z 2001 r. W konsekwencji należało uznać, że organem właściwym do rozpatrzenia odwołania B. G. od decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lutego 2018 r. jest Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej. Odnośnie wniosku skarżącej o ustalenie przez Sąd stron postępowania administracyjnego w tej sprawie i ustalenie jaki podmiot powinien w tej sprawie reprezentować Skarb Państwa - właściciela gruntów pokrytych wodami płynącymi wskazać należy, iż rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego przez Naczelny Sąd Administracyjny polega jedynie na wskazaniu organu administracji właściwego do rozpatrzenia danej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie może w tym postępowaniu przesądzać kto jest stroną danego postępowania administracyjnego i czy odwołanie zostało wniesione przez stronę tego postępowania, gdyż oznaczałoby to wkraczanie w kompetencje organu odwoławczego, który w razie braku przymiotu strony w przypadku podmiotu wnoszącego odwołanie powinien stwierdzić jego niedopuszczalność (art. 134 k.p.a.) albo umorzyć postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.) w zależności od etapu postępowania, na którym brak przymiotu strony został stwierdzony. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu. W odniesieniu do wniosku skarżącej o zasądzenie kosztów postępowania, na wstępie wskazać należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że w sprawie dotyczącej sporu kompetencyjnego lub sporu o właściwość brak jest podstaw prawnych do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania na rzecz jednego z organów pozostających w sporze (postanowienie NSA z dnia 23 lipca 2013 r., I OW 13/13 i powołane tam orzecznictwo). Organ występujący z wnioskiem w takiej sytuacji nie dochodzi bowiem swych praw, lecz dąży do rozstrzygnięcia zagadnienia procesowego co do swojej właściwości. Natomiast inna sytuacja ma miejsce w przypadku wystąpienia z wnioskiem o rozpatrzenie sporu przez sąd administracyjny przez stronę postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 15 § 2 p.p.s.a. do rozstrzygania sporów, o których mowa w art. 4, oraz do rozpoznawania innych spraw należących do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego na mocy odrębnych ustaw stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Stosownie do art. 64 § 3 p.p.s.a. do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zatem do wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego lub sporu o właściwość mają również odpowiednie zastosowanie przepisy o kosztach postępowania. W myśl art. 200 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, koszty postępowania sądowego poniesione przez stronę postępowania administracyjnego, która wystąpiła do sądu administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość między organami administracji są kosztami niezbędnymi do celowego dochodzenia jej praw w rozumieniu art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a. Wnioskodawca ponosi bowiem te koszty w celu usunięcia przyczyny tamującej postępowanie administracyjne. Zasadnym jest więc zasądzenie tych kosztów od organu, który bezpodstawnie kwestionuje swoją właściwość do załatwienia danej sprawy administracyjnej (por. postanowienie NSA z dnia 23 sierpnia 2013 r., II OW 51/13, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 200 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a. uwzględnił wniosek B. G. o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania od organu właściwego do rozpoznania tej sprawy.