I GSK 1382/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 1410/19 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 22 listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie 2. zasądza od [...] na rzecz Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 maja 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 234/20 po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 22 listopada 2019 r. w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych w pkt 1 uchylił zaskarżone postanowienie. W pkt 2 zasądził od organu na rzecz strony 497 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy. Oddział ZUS w Zielonej Górze wszczął kontrolę w [...]– dalej: stronie, spółce lub płatnikowi składek - poprzez doręczenie upoważnienia do przeprowadzenia kontroli z 25 lipca 2019 r. Inspektor kontroli ZUS wezwał płatnika składek do złożenia wyjaśnień w zakresie wykazu pracowników w poszczególnych miesiącach w okresie od stycznia do grudnia 2014 r., wskazanych przez płatnika składek w złożonych do ZUS informacjach w celu wydania Zaświadczenia o ustawodawstwie dotyczącym zabezpieczenia społecznego mającym zastosowanie do osoby uprawnionej oraz wskazania jakich zdarzeń dotyczą bezpośrednie koszty złotowe przypadające na realizowane kontrakty eksportowe w RFN. Strona udzieliła wyjaśnień oraz przedłożyła dokumenty. Inspektor kontroli ZUS wezwał spółkę do złożenia dodatkowych wyjaśnień dotyczących pracowników, których płatnik składek wykazuje w złożonych kolejno w [...]r. do ZUS Informacjach w celu wydania zaświadczenia A1. Pismem z 6 września 2019 r. płatnik składek złożył wniosek o przerwanie czynności kontrolnych do 22 września 2019 r. W tej sytuacji pismem z 10 września 2019 r. inspektor kontroli ZUS poinformował stronę o przerwaniu czynności kontrolnych we wnioskowanym okresie. Następnie pismem z 20 września 2019 r. płatnik składek złożył żądane uprzednio wyjaśnienia oraz przedłożył dokumentację. Inspektor kontroli ZUS pismem z 23 września 2019 r. powiadomił płatnika składek o wznowieniu czynności kontrolnych i tego samego dnia wezwał stronę m.in. do przedłożenia umów najmu lokali mieszkalnych udostępnionych pracownikom delegowanym w okresie od stycznia do grudnia 2015 r. Pismem z 24 września 2019 r. spółka złożyła wniosek o przerwę w wykonywaniu czynności kontrolnych do 13 października 2019 r. w celu przygotowania żądanej dokumentacji. Inspektor kontroli ZUS pismem z 25 września 2019 r. poinformował płatnika składek o przerwie w wykonywaniu czynności kontrolnych we wnioskowanym okresie. Pismem z 10 października 2019 r. strona przedłożyła żądane dokumenty. Inspektor kontroli ZUS 11 października 2019 r. doręczył płatnikowi składek upoważnienie z 9 października 2019 r. do przeprowadzenia kontroli płatnika składek. Pismem z 11 października 2019 r. organ wznowił wykonywanie czynności kontrolnych. Tego samego dnia płatnik składek przedłożył tabelę naliczeń składek ZUS dla pracowników delegowanych za okres od stycznia 2015 r. do stycznia 2016 r., kserokopię rachunku za grudzień 2014 r. dotyczącego umowy o dzieło dla [...], kserokopię umowy zlecenia z 1 marca 2018 r. dla [...] Pismem z 11 października 2019 r. inspektor kontroli ZUS wezwał płatnika składek do złożenia wyjaśnień oraz do przedłożenia wymaganych dokumentów. Pismem z 14 października 2019 r. strona złożyła wniosek o przerwę w wykonywaniu czynności kontrolnych do 4 listopada 2019 r. w związku z koniecznością przygotowania żądanych dokumentów. Pismem z 15 października 2019 r. inspektor kontroli ZUS poinformował płatnika składek o przerwaniu czynności kontrolnych we wnioskowanym okresie. Strona wniosła sprzeciw na czynności kontrolne podjęte i wykonywane z naruszeniem przepisów ustawy z 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r. poz. 1292 ze zm.; dalej: Prawo przedsiębiorców). Oddziału ZUS w Zielonej Górze postanowieniem z 6 listopada 2019 r. postanowił kontynuować czynności kontrolne. Orzekając na skutek zażalenia strony Prezes ZUS postanowieniem z 22 listopada 2019 r., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Uzasadniając uchylenie zaskarżonego postanowienia WSA w Warszawie podkreślił, że zapadło ono z mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 59 ust. 1 pkt 9 i 10 Prawa przedsiębiorców. Sąd I instancji wskazał, że w sprawie zażalenie na postanowienie Oddziału ZUS w Zielonej Górze z 6 listopada 2019 r. o kontynuowaniu czynności kontrolnych zostało wniesione bezpośrednio do tego Oddziału 12 listopada 2019 r. Rozpatrując zażalenie dopiero 22 listopada 2019 r. (po upływie wynikającego z ustawy siedmiodniowego terminu) i w takiej sytuacji utrzymując w mocy postanowienie o kontynuacji czynności kontrolnych, Prezes ZUS działał z obrazą art. 59 ust. 9 i ust. 10 Prawa przedsiębiorców. W ocenie WSA wskazany w art. 59 ust. 9 Prawa przedsiębiorców siedmiodniowy termin rozpatrzenia przez właściwy organ zażalenia liczony jest od terminu jego "wniesienia", rozumianego zgodnie z przepisami ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.) (wniesienia do organu I instancji lub np. nadania drogą elektroniczną lub na poczcie). Wynika to wprost z zawartego w art. 59 ust. 16 Prawa przedsiębiorców odesłania do k.p.a. Niedopuszczalne przy tym byłoby interpretowanie art. 59 ust. 9 Prawa przedsiębiorców w taki sposób, że termin ten miałby być liczony od daty przekazania zażalenia organowi odwoławczemu. Taki zabieg interpretacyjny stałby w sprzeczności nie tylko ze stosowanymi w tym zakresie wprost przepisami k.p.a., ale - co istotne - z wykładnią językową oraz celowościową omawianej regulacji. Ma ona charakter gwarancyjny. Jej celem jest zapewnienie przedsiębiorcy sprawnego rozpoznania wniesionego zażalenia. Jego skuteczne przekazanie właściwemu organowi odwoławczemu, w terminie umożliwiającym rozpatrzenie zażalenia, nie powinno przy tym nastręczać trudności w dobie informatyzacji administracji publicznej i pocztowego operatora wyznaczonego. W praktyce, z uwagi na bardzo krótki, bo zaledwie trzydniowy termin do skutecznego wniesienia zażalenia (o którym mowa w art. 59 ust. 9 Prawa przedsiębiorców) zażalenie takie wnoszone będzie przez przedsiębiorcę bezpośrednio do organu I instancji (jak w rozpoznawanej sprawie). Sąd podniósł, że wykładnia art. 59 ust. 9 Prawa przedsiębiorców w ten sposób, że wskazany tam 7 - dniowy termin do rozpatrzenia zażalenia od chwili jego wniesienia powinien być liczony od daty wpływu zażalenia do organu odwoławczego zakładałby przy tym nieracjonalność ustawodawcy. Skoro bowiem w art. 59 ust. 7 Prawa przedsiębiorców ustawa wprost wskazuje, że organ kontroli rozpatruje sprzeciw w terminie 3 dni roboczych od jego otrzymania, to jeśli ustawodawca podobnie chciałby uregulować kwestię liczenia terminu rozpoznania zażalenia, powtórzyłby zabieg legislacyjny zastosowany w art. 59 ust. 7 cyt. ustawy. Skoro jednak tego nie uczynił, nie jest właściwa (jak czyni to Prezes ZUS) wykładnia art. 59 ust. 9 Prawa przedsiębiorców w sposób tożsamy do językowo innego przecież brzmienia art. 59 ust. 7 cyt. ustawy (termin liczony od daty wpływu zażalenia do organu odwoławczego i to z uwzględnieniem upływu jedynie dni roboczych). Zdaniem WSA regulacja art. 59 ust. 9 Prawa przedsiębiorców (rozpatrzenie zażalenia w terminie 7 dni od jego wniesienia) stanowi unormowanie szczególne od rozwiązań przewidzianych w k.p.a. Te zaś w postępowaniu dotyczącym rozpoznania zażalenia stosuje się jedynie w zakresie nieuregulowanym. Tym samym nie może stanowić skutecznego argumentu za liczeniem 7-dniowego terminu do rozpatrzenia zażalenia od daty wpływu tego środka do organu odwoławczego treść art. 132, art. 133 i art. 144 k.p.a. O ile bowiem zażalenie zostanie uwzględnione w ramach samokontroli, zostanie rozpatrzone przez właściwy organ (jak chce tego art. 59 ust. 9 Prawa przedsiębiorców). Sąd I instancji podkreślił, że w przypadku ZUS nie można mówić o rozpoznaniu zażalenia przez inny organ. Z treści art. 66 ust. 1 i 4 oraz art. art. 83 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 300 ze zm.; dalej: u.s.u.s.) wynika, że organem administracji publicznej jest Zakład, a nie jego Prezes. Według art. 72 pkt 1 tej ustawy Prezes Zakładu jest jedynie organem Zakładu jako osoby prawnej, a więc podmiotem podejmującym działania, w tym wydającym decyzje administracyjne, w zakresie wyznaczonym mu przez ustawę (art. 73 u.s.u.s.) za Zakład (organ administracji publicznej). Prezes ZUS nie jest natomiast organem administracji publicznej i nie działa we własnym imieniu. W ocenie WSA wniesienie zażalenia do wskazanej w pouczeniu zawartym w orzeczeniu pierwszoinstancyjnym jednostki organizacyjnej ZUS zawsze będzie równoznaczne z wniesieniem do organu rozpoznającego środek odwoławczy. Nie jest to bowiem środek dewolutywny. Oznacza to, że 7 – dniowy termin do rozpatrzenia zażalenia liczony powinien być od daty jego wniesienia do wniesienia pierwszoinstancyjnym jednostki organizacyjnej ZUS. Skoro zatem ZUS nie rozpoznał zażalenia w terminie 7 dni od jego wniesienia, postanowienie z 6 listopada 2019 r. o kontynuacji czynności kontrolnych z mocy prawa upadło i zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Wynika to wprost z treści art. 59 ust. 10 Prawa przedsiębiorców. Tym samym wadliwe było działanie Prezesa ZUS, który po upływie wspomnianego terminu utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie o kontynuacji czynności kontrolnych. Prezes ZUS wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Ewentualnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprawy tj. uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. W każdym z przypadków autor skargi kasacyjnej wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz zrzekł się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: I. Przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 59 ust. 9 Prawa przedsiębiorców poprzez przyjęcie, iż organ nie rozpoznał zażalenia w terminie wynikającym z art. 59 ust. 9 Prawa przedsiębiorców, podczas gdy zostało ono rozpoznane w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania przez organ, a tym samym organ nie dopuścił się naruszania innych przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 59 ust. 10 Prawa przedsiębiorców przez przyjęcie, iż organ nie rozpatrzył zażalenia w terminie, co spowodowało skutki równoważne z wydaniem postanowienia o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i odstąpieniu od czynności kontrolnych, podczas gdy zażalenie Strony zostało rozpoznane w terminie wynikającym z art. 59 ust. 9 Prawa przedsiębiorców - pominięcie przy rozpatrywaniu tej sprawy art. 66 ust 5 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, co skutkowało błędnym przyjęciem, iż w sprawie organem administracji publicznej jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a wniesienie zażalenia co wskazanej w pouczeniu zawartym w orzeczeniu I instancyjnym jednostki organizacyjnej ZUS zawsze będzie równoznaczne z wniesieniem do organu rozpoznającego środek odwoławczy, podczas gdy z treści przepisu art. 66 ust. 5 u.s.u.s. wprost wynika właściwość Prezesa ZUS - w postępowaniu administracyjnym organem wyższego stopnia w stosunku do terenowych jednostek organizacyjnych Zakładu jest Prezes Zakładu Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Rzecznik Małych i średnich Przedsiębiorców Oddział terenowy w Poznaniu w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. Spółka w odpowiedzi na skargę kasacyjna wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na zarzutach naruszenia przepisów postępowania. Ustosunkowując się do zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a, w związku z art. 59 ust. 9 i 10 Prawa przedsiębiorców, Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko autora skargi kasacyjnej, że w rozpoznawanej sprawie nie został przekroczony 7-dniowy termin do rozpoznania zażalenia. Kwestią o podstawowym znaczeniu dla rozstrzygnięcia niniejszego sporu jest właściwe odczytanie – określenia dnia wniesienia zażalenia – od którego biegnie 7 dniowy termin do jego rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 59 ust. 9 Prawa przedsiębiorców: "Na postanowienie, o którym mowa w ust. 7 pkt 2, przedsiębiorcy przysługuje zażalenie w terminie 3 dni od dnia doręczenia postanowienia. Właściwy organ rozpatruje zażalenie w terminie 7 dni od dnia jego wniesienia oraz wydaje postanowienie o: 1) utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia; 2) uchyleniu zaskarżonego postanowienia i odstąpieniu od czynności kontrolnych." Natomiast stosownie do art. 59 ust. 10 Prawa przedsiębiorców nierozpatrzenie zażalenia w tym terminie jest równoznaczne w skutkach z wydaniem postanowienia o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i odstąpieniu od czynności kontrolnych. Nadto zgodnie z regulacją art. 59 ust. 16 Prawa przedsiębiorców do postępowań, o których mowa w ust. 6, 7 i 9, w zakresie nieuregulowanym ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten stanowi o zastosowaniu wprost przepisów tego kodeksu w takim zakresie, w jakim przepisy art. 59 ust. 6, 7 i 9, nie zawierają regulacji umożliwiających właściwe stosowanie przepisów o środkach zaskarżenia wobec podjęcia i wykonywania czynności kontroli. W zakresie tej materii należy, zatem odwołać się do całego trybu wnoszenia i rozpoznawania zażaleń w postępowaniu administracyjnym. Te kwestie zostały pominięte w ustawie Prawo przedsiębiorców. Na tej więc zasadzie, stosownie do art. 129 § 1 w związku z art. 144 k.p.a. zażalenie na postanowienie organu kontroli wydane w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych wnosi się za pośrednictwem organu, który wydał postanowienie. Równocześnie na tej samej zasadzie do postępowania zażaleniowego, o którym mowa w art. 59 ust.9 Prawa przedsiębiorców, znajdują zastosowanie także inne przepisy rozdziałów 10 i 11 działu II Kodeksu Postępowania Administracyjnego. Ma wobec tego zastosowanie art. 132 i art. 133 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. Zgodnie z art. 133 k.p.a. organ administracji, który wydał decyzję (postanowienie), obowiązany jest przesłać odwołanie (zażalenie), wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie (zażalenie), jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji (postanowienia) w myśl art. 132. W omawianym zakresie objętym powyższą regulacją przepisy ustawy Prawo przedsiębiorców nie wprowadzają odmiennych rozwiązań. Organ kontroli, do którego wpływa zażalenie ma obowiązek rozważyć, czy nie skorzystać z możliwości wydania nowego rozstrzygnięcia uwzględniającego w całości zawarte w zażaleniu żądanie strony. Jeżeli z tej możliwości nie skorzysta, zobowiązany jest, tak jak art. 133 k.p.a., we wskazanym terminie przesalać zażalenie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu. Oznacza to, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, że siedmiodniowy termin, o którym mowa w art. 59 ust. 9 Prawa przedsiębiorców, zaczyna swój bieg w dacie wpływu zażalenia do organu odwoławczego, tj. wówczas, gdy organ ten może przystąpić do rozpatrywania tego zażalenia. W konsekwencji naruszenie tej zasady i przekroczenie 7 dniowego terminu wywołuje skutki prawne określone w art. 59 ust. 10 Prawa przedsiębiorców. Takie stanowisko było prezentowane już wcześniej w orzecznictwie sądów administracyjnych w odniesieniu do analogicznie brzmiących przepisów art. 84c ust. 10 i 11 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (zob. wyrok NSA z 29 czerwca 2011 r., II FSK 345/10). WSA w Warszawie w zaskarżonym wyroku pominął wyżej przytoczoną regulację prawną wynikającą z art. 132 i 133 k.p.a, mimo iż stwierdził, że stosownie do art. 59 ust. 16 Prawa przedsiębiorców w tym zakresie stosuje się wprost przepisy Kodeksu Postępowania Administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie zażalenie na postanowienie Oddziału ZUS w Zielonej Górze z 6 listopada 2019 r. o kontynuowaniu czynności kontrolnych zostało wniesione bezpośrednio do tego Oddziału 12 listopada 2019 r. i zostało przekazane Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych 15 listopada 2019 r., który rozpatrzył je 22 listopada 2019 r., następnie postanowienie zostało przekazane do wysłania Zachowany, zatem został przez organ odwoławczy 7 dniowy termin do rozstrzygnięcia zażalenia. W takiej sytuacji Prezes ZUS nie mógł działać z obrazą art. 59 ust. 9 i ust. 10 Prawa przedsiębiorców, o jakiej stanowi Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Natomiast zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 66 ust 5 u.s.u.s. nie jest trafny. Z treści przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, regulujących ustrój, zadania i kompetencje ZUS (art. 66-79a) wynika, że jest to jednostka organizacyjna (osoba prawna), która jako całość jest organem administracji publicznej (art. 66 ust. 4). W roli samodzielnych organów administracyjnych nie występują więc jej wewnętrzne organy, ani terenowe jednostki organizacyjne, mające kompetencje do działania w jej imieniu. ZUS wykonuje swoje podstawowe zadania z zakresu ubezpieczeń społecznych za pośrednictwem terenowych jednostek organizacyjnych. W ramach prowadzonej działalności posługuje się środkami prawnymi właściwymi organom administracji publicznej, a więc przede wszystkim wydaje decyzje administracyjne (art. 66 ust. 4). Z przepisów ustawy określających podmiotowość publicznoprawną ZUS-u oraz zakres i sposób wykonywania podstawowych jego zadań wynika konieczność daleko posuniętej, wewnętrznej dekoncentracji kompetencji do działania w charakterze organu administracji publicznej. Trafnie w tej mierze zauważył WSA w zaskarżonym wyroku, że z treści art. 66 ust. 1 i 4 oraz art. art. 83 ust. 1 u.s.u.s. wynika, że organem administracji publicznej jest Zakład, a nie jego Prezes. Według art. 72 pkt 1 tej ustawy Prezes Zakładu jest jedynie organem Zakładu jako osoby prawnej, a więc podmiotem podejmującym działania, w tym wydającym decyzje administracyjne, w zakresie wyznaczonym mu przez ustawę (art. 73 u.s.u.s.) za Zakład (organ administracji publicznej). Prezes ZUS nie jest natomiast organem administracji publicznej i nie działa we własnym imieniu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podatnie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd odniesie się merytorycznie do zarzutów skargi. O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. oraz w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).