I OW 135/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Miasta [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Miastem [...] a Powiatem [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie H. S. w placówce opiekuńczo-wychowawczej postanawia: wskazać Miasto [...] jako właściwe w sprawie UZASADNIENIE UZASADNIENIA Prezydent [...] we wniosku z [...] czerwca 2018 r. zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego pomiędzy nim a Starostą [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia wydatków na utrzymanie H. S. w placówce opiekuńczo-wychowawczej. We wniosku wskazał, że na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w L. III Wydział Rodzinny i Nieletnich z [...] kwietnia 2017 r. sygn. akt [...] małoletni H. S., został umieszczony w instytucjonalnej pieczy zastępczej. Postanowienie zapadło w trybie zabezpieczenia, na czas postępowania w przedmiocie ograniczenia władzy rodzicielskiej E. S. Postanowienie Sądu zostało skierowane do wykonania do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w L. Następnie postanowieniem z [...] grudnia 2017 r. Sąd Rejonowy w L. zmienił swoje postanowienie z [...] marca 2010 r. sygn. akt [...] w ten sposób, że ograniczył E.S. wykonywanie władzy rodzicielskiej nad H. S. przez umieszczenie go w instytucjonalnej pieczy zastępczej lub rodzinnej pieczy zastępczej. Również to postanowienie zostało skierowano do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w L. z jednoczesnym wskazaniem, że [...] września 2017 r. został wydany nakaz doprowadzenia H. S. do placówki opiekuńczo-wychowawczej w J. H. S. został objęty opieką w placówce wychowawczej na terenie miasta [...] od [...] kwietnia 2018 r. Jego przyjęcie do tej placówki odbyło się na wniosek Policji. Prezydent [...] podniósł, że po wydaniu postanowienia w przedmiocie ograniczenia władzy rodzicielskiej E. S., Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w L. zwróciło się do [...] Centrum Pomocy Rodzinie o znalezienie odpowiedniej formy pieczy zastępczej dla H. S. Zdaniem wnioskodawcy Powiat [...] uznał się zatem początkowo za właściwy do zapewnienia pieczy zastępczej H. S. Organ powołał art. 191 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2018 r. poz. 998) oraz art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r. poz. 1025) i wskazał, że przed wszczęciem postępowania o umieszczenie w placówce opiekuńczo-wychowawczej, małoletni H. S. mieszkał i przebywał z matką na terenie M. W toku postępowania o ograniczenie władzy rodzicielskiej matka małoletniego przyjechała do W. i pozostawiła syna pod opieką osoby trzeciej. Następnie opuściła W. i wróciła na teren Powiatu [...] ([...]). Wskazał na informację mailową przekazaną przez pracownika Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w L. z [...] stycznia 2017 r., która potwierdza, że E. S. pozostawiła syna pod opieką znajomej i mieszka z konkubentem na terenie Powiatu [...]. Zdaniem Prezydenta [...] okoliczność, że małoletni przed umieszczeniem w pieczy zastępczej, nie mieszkał w W., a jedynie został pozostawiony bez opieki rodziców potwierdza ponadto pismo Gimnazjum z Oddziałami Integracyjnymi Nr [...] im. [...] w W. z [...] maja 2017 r. Przebywanie małoletniego w bursie szkolnej potwierdza okoliczność jego niezamieszkiwania na stałe na terenie [...]. Organ wskazał na przepis art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 996 i 1000), zgodnie z którym bursa jest placówką zapewniającą opiekę i wychowanie w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania. Organ wskazał dalej, że E. S. korzystała w październiku 2017 r. z pomocy społecznej na terenie [...]. Z pisma Miejsko Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. z [...] stycznia 2018 r. wynika, że w 2017 r. mieszkała z synem w M. pod adresem ul. [...]. Zdaniem wnioskodawcy z samej treści postanowienia Sądu Rejonowego w L. z [...] kwietnia 2017 r. wynika, że rodzina E. S. objęta jest nadzorem kuratora na terenie M. od 2010 r. oraz, że postępowanie opiekuńcze, w którego toku zapadło postanowienie o umieszczeniu H. S. w pieczy zastępczej, wszczęte było w 2016 r. Z postanowienia Sądu Rejonowego w L. sygn. akt [...] wynika natomiast, że Sąd ten nie znał miejsca pobytu ani H. S. ani jego matki. W okresie od kwietnia 2016 r. do [...] września 2017 r. E. S. pobierała świadczenie wychowawcze na terenie M. oraz zasiłek rodzinny w okresie od [...] listopada 2016 r. do [...] października 2017 r. Zaś we wrześniu 2017 r. otrzymała dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. Zdaniem Prezydenta [...] fakt udzielania pomocy społecznej potwierdza miejsce zamieszkania E. S. na terenie Powiatu [...]. Organ wskazał, że ojciec dziecka A. K. przebywa natomiast na stałe w [...]. Prezydent [...] wskazał dodatkowo, że ostatnim miejscem zameldowania H. S. jest miejscowość [...], gmina [...], Powiat [...]. Z pisma Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] z [...] maja 2018 r. wynika, że służby pomocy społecznej nie znają E.S., co potwierdza, że pomimo przebywania na terenie [...] nie związała się trwale z tym miastem. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Starosta [...] wniósł o wskazanie Prezydenta [...] jako organu właściwego do ponoszenia wydatków na utrzymanie H. S. w placówce opiekuńczo-wychowawczej. W uzasadnieniu wskazał, że całokształt okoliczności sprawy wskazuje jednoznacznie, że E. S. z synem H. od co najmniej połowy 2016 r. przebywała w W. z zamiarem stałego pobytu. Okoliczność tę potwierdza pisemna informacja pochodząca z Komendy Rejonowej Policji [...] III Wydział Prewencji z [...] lipca 2016 r. skierowana do Zespołu Kuratorskiej Służby Sądowej – Sąd Rejonowy w L. , z której wynika, że E. S. z synem H. S. od około 2 miesięcy przebywa w W. u swojej kuzynki. Taką informację posiadał również Sąd Rejonowy w L. w momencie wszczęcia postępowania w sprawie [...], który w piśmie z [...] grudnia 2016 r. skierowanym do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...] wskazał, że małoletni H. S. aktualnie przebywa i uczęszcza do szkoły w W. Takie ustalenia Sądu zawarte zostały również w uzasadnieniu postanowienia z [...] kwietnia 2017 r. Również pismo dyrektora [...] Gimnazjum [...] z [...] maja 2017 r. potwierdza okoliczność zamieszkiwania ww. małoletnie w W. Wynika z niego, że od [...] września 2016 r. H. S. jest uczniem tej szkoły i przyjęty został do niej w oparciu o pisemne oświadczenie matki o zamieszkiwaniu w obwodzie szkoły, tj. pod adresem ul. [...],[...]. Zgodnie z relacją szkoły życie małoletniego i jego matki koncentrowało się już w tym czasie w W. W połowie stycznia 2017 r. pedagog szkolny otrzymał informację, że małoletni zamieszkuje z matką w wynajmowanym mieszkaniu w W. przy ul. [...]. Powyższe potwierdzają ustalenia organów ścigania – informacja przekazana przez Posterunek Policji w M. z [...] marca 2017 r. i z [...] listopada 2017 r. oraz pismo Komendy Rejonowej Policji z [...] kwietnia 2017 r. Zdaniem Starosty [...] miejscem zamieszkania małoletniego i jego matki zarówno przed wszczęciem, w toku, jak i do zakończenia postępowania prowadzonego przed Sądem Rejonowym w L., sygn. akt [...] była W. Wskazał, że stanowisko takie zaprezentowali również pracownicy Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie, którzy w trakcie rozmowy telefonicznej z E. S. ustalili, że wraz z synem zamieszkuje na terenie W. i poszukuje mieszkania na wynajem. Również publikacje dokonywane przez E. S. i jej syna na portalu społecznościowym "Facebook" potwierdziły fakt przebywania obojga w W. Recenzję takie stanu rzeczy zawiera postanowienie Sądu Rejonowego w L. z [...] kwietnia 2018 r. sygn. akt [...] dotyczące ingerencji w wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnim H. S., zgodnie, z którym ostatnim ustalonym miejscem zamieszkania obojga była W., ul. [...]. Wskazał, że wykładnia językowa art. 191 ust. 1 ustawy o pieczy zastępczej i wspieraniu rodziny w zakresie w jakim przepis ten określa powiat właściwy do ponoszenia kosztów wskazuje, że odnosi się on do okresu poprzedzającego umieszczenie w pieczy zastępczej. Do umieszczenia dochodzi natomiast przez wydanie właściwego i wykonalnego w tym zakresie orzeczenia Sądu. Reasumując Starosta [...] uznał, że okoliczności sprawy wskazują na fakt, że E. S. od połowy 2016 r. wraz z synem organizowała swoje życie na terenie W. Prezydent [...] w piśmie z [...] sierpnia 2018 r. stanowiącym "replikę na odpowiedź na wniosek o rozstrzygnięcie sporu" podniósł, że umieszczenie H. S. w pieczy zastępczej nastąpiło [...] kwietnia 2017 r. jako efekt postępowania wszczętego w 2016 r. pod sygnaturą [...]. Powołując się na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że w jego ocenie wbrew twierdzeniom Starosty [...], nie data samego wyrokowania o umieszczeniu w pieczy zastępczej powinna być punktem odniesienia do ustalania miejsca zamieszkania dziecka. Umieszczenie w pieczy zastępczej jest bowiem konsekwencją szeregu zdarzeń m.in. zaniedbań ze strony rodziców, zdarzeń losowych. W jego ocenie należy zatem badać, gdzie dziecko mieszkało w czasie, gdy te zdarzenia, które doprowadziły do wszczęcia postępowania sądowego i do umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej. Zdaniem organu przed wszczęciem postępowania w przedmiocie umieszczenia H.S. w pieczy zastępczej i w jego toku, E. S. koncentrowała swoje życie na terenie M. W odpowiedzi na pismo Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2018 r., Starosta [...] podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – Dz. U. z 2018 r. poz. 2096). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie zaistniały pomiędzy stronami spór o właściwość jest sporem negatywnym bowiem żadna z nich nie uznała się za właściwą do ponoszenia wydatków na utrzymanie H. S. w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Właściwość jednostek organizacyjnych w przedmiocie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej określa art. 191 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Stosownie do art. 191 ust. 1 tej ustawy wydatki powyższe ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały (ust. 2). Natomiast jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej (ust. 3). Przy ustalaniu powiatu obowiązanego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka istotny jest zatem stan faktyczny, który miał miejsce przed umieszczeniem dziecka po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Umieszczenie dziecka w pieczy zastępczej następuje natomiast w dniu wydania przez właściwy Sąd orzeczenia w tym przedmiocie. Przepisy ustawy o wspieraniu rodziny i pieczy zastępczej, posługując się w art. 191 ust. 1 określeniem "miejsce zamieszkania" nie definiują go, co oznacza, że należy je rozumieć zgodnie z ogólną definicją zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 26 § 1 Kodeksu cywilnego, miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Zgodnie z kolei z § 2 tego przepisu, jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy. W sprawie niniejszej bezsporne jest, że małoletni H. S. przed umieszczeniem w pieczy zastępczej pozostawał pod opieką rodzicielską matki E. S. Kwestią sporną, jest natomiast miejsce zamieszkania matki małoletniego w okresie poprzedzającym umieszczenie go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Wskazać należy, że zgodnie z art. 25 Kodeksu cywilnego miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Wyjaśnić tu trzeba, że o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Oznacza to, że dla uznania faktu zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości, konieczne jest ustalenie kumulatywnego występowania dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza trudności, to jednak o ustaleniu zamiaru stałego pobytu mogą decydować różne okoliczności. W orzecznictwie przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w którym koncentrują się jej czynności życiowe. (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lutego 2009 r. sygn. akt I OW 164/08 i z 2 września 2009 r. sygn. akt I OW 85/09, www.cbois.nsa.gov.pl). Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy i w oparciu o całokształt okoliczności uznać należało, że miejscem zamieszkania matki małoletniego H.S., przed umieszczeniem po raz pierwszy w pieczy zastępczej była W. Jak wynika z akt sprawy H. S. został umieszczony w pieczy zastępczej na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w L. z [...] kwietnia 2017 r. sygn. akt [...]. Wyjaśnić należy, że słuszne jest stanowisko Prezydenta [...] zaprezentowane w piśmie z [...] sierpnia 2018 r. stanowiącym "replikę na odpowiedź na wniosek o rozstrzygnięcie sporu", że miejsce zamieszkania, o jakim mowa w art. 191 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, nie oznacza wyłącznie miejsca zamieszkania w dniu wydawania orzeczenia o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej. Niemniej jednak dla ustalenia miejsca zamieszkania znaczenie ma nie tylko okres poprzedzający wszczęcie postępowania sądowego w sprawie umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej. Od momentu wszczęcia postępowania, do jego zakończenia sytuacja dziecka/rodziny może bowiem ulec diametralnej zmianie, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Jak wynika z akt sprawy E. S. w połowie 2016 r., po wszczęciu postępowania w sprawie umieszczenia jej syna w pieczy zastępczej, przeniosła się wraz małoletnim H. S. do W., gdzie skoncentrowało się jej życie. Materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy jednoznacznie wskazuje nie tylko na przebywanie E. S. na terenie [...], ale również na zamiar stałego pobytu w tym mieście. Małoletni H.S. podjął bowiem naukę w Gimnazjum nr [...]. Do szkoły został przyjęty we wrześniu 2016 r. w oparciu o pisemne oświadczenie matki o zamieszkiwaniu w obwodzie szkoły, tj. pod adresem ul. [...],[...]. W połowie stycznia 2017 r. pedagog szkolny otrzymał informację, że małoletni zamieszkuje z matką w wynajmowanym mieszkaniu w W. przy ul. [...]. Z pisma Dyrektora Gimnazjum z Oddziałami Integracyjnymi nr [...] im. [...] z [...] maja 2017 r. wynika ponadto, że matka dziecka poinformowała pedagoga szkolnego o zamiarze zamieszkania na stałe w W. Zamiar stałego pobytu potwierdza również zawarta w piśmie Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w L. z [...] marca 2018 r. informacja, zgodnie z którą E. S. złożyła deklarację przynależności do SPZOZ [...]. Także oświadczenie matki małoletniego z [...] września 2016 r., zgodnie z którym jej syn objęty jest opieką zdrowotną Przychodni Lekarskiej [...] przy ul. [...]. Powyższe okoliczności nie pozostawiają wątpliwości, że miejscem zamieszkania małoletniego H. S. przed umieszczeniem po raz pierwszy w pieczy zastępczej, była W. i z tym miastem jego matka wiązała zamiar stałego przebywania. Wskazać należy, że podnoszone przez Prezydenta [...] argumenty dotyczące korzystania przez E. S. w październiku 2017 r. z pomocy społecznej na terenie [...], nie mogą mieć przesądzającego znaczenia dla ustalenie miejsca zamieszkania H. S. Jak wskazało bowiem Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w L. w piśmie z [...] marca 2018 r. oświadczenie składane przez wnioskodawcę w celu pobierania świadczeń z pomocy społecznej nie było weryfikowane. Z pisma tego wynika ponadto, że ostatni wywiad środowiskowy przeprowadzony był w kwietniu 2016 r. i od tej pory sytuacja rodziny uległa zmianie, na co wskazano powyżej. Mając zatem na uwadze, że miejscem zamieszkania H. S. przed umieszczeniem po raz pierwszy w pieczy zastępczej była W., uznać należało Miasto [...] jako powiat właściwy do ponoszenia wydatków przeznaczonych na utrzymanie małoletniego w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.