I OW 72/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska, Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski, po rozpoznaniu w dniu 18 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta K. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta K. a Burmistrzem D. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku K. W. o przyznanie pomocy w formie zasiłku okresowego oraz zasiłków celowych postanawia: wskazać Prezydenta Miasta K. jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Pismem z 29 marca 2019 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta K., wystąpił z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Burmistrzem D. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku K. W. o przyznanie pomocy w formie zasiłku okresowego, zasiłku celowego na zakup jednego gorącego posiłku dziennie oraz zasiłku celowego na opał i leki. W uzasadnieniu wskazano, że 27 lutego 2019 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K. (dalej jako: "MOPR w K.") wpłynął wniosek strony o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej. W wyniku wywiadu środowiskowego ustalono, że strona jest osobą bezdomną, ostatnio na stałe zameldowaną w D., w związku z czym wniosek na podstawie art. 65 § 1 kpa oraz art. 101 ust. 2 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2018 r. poz. 1508 z późn. zm.; dalej jako: "u.p.s.") przekazano do rozpatrzenia przez organ właściwy, ustalony o ostatnie miejsce zameldowania strony. W dniu 21 marca 2019 r. do MOPR w K. wpłynęło zawiadomienie z Ośrodka Pomocy Społecznej w D. (dalej jako: "OPS w D.) o zwrotnym przekazaniu wniosku. OPS w D. stanął na stanowisku, że nie jest właściwy w sprawie ze względu na wieloletnie miejsce zamieszkania strony w K. MOPR w K. ustalił, że strona przebywa w trudnych warunkach na działce warzywnej znajomego w prowizorycznej altanie w K. Altana nie jest miejscem, które można uznać za lokal mieszkalny w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy, zaś skarżący jest osobą niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. MOPR w K. stwierdził, że wobec powyższego strona jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s. W tej sytuacji właściwość miejscową organu wyznacza art. 101 ust. 2 u.p.s., w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. W odpowiedzi na wniosek Burmistrz D. wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta K. jako organu właściwego w sprawie. W uzasadnieniu podniósł, że w drodze wywiadu środowiskowego ustalono, że strona od 8 lat zamieszkuje w K. i nie wiąże przyszłości z D., o czym świadczy także fakt wymeldowania w dniu 24 września 2005 r. z D. Z akt sprawy wynika, że wnioskodawca zamieszkuje w altanie przy ul. D. w K. i zamieszkaniu temu towarzyszy zamiar przebywania w tym miejscu, co wynika z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego. Strona w K. przebywa, mieszka, korzysta z pomocy i tam kieruje wszelkie wnioski o pomoc społeczną. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.p.s., właściwość miejscową ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Okolicznością bezsporną jest, że wnioskodawca nieprzerwanie od ośmiu lat mieszka w K. na działce warzywnej (w altanie). W tym miejscu przebywa z zamiarem stałego pobytu, tam koncentruje wszystkie czynności życiowe i prowadzi swego rodzaju gospodarstwo domowe. Do odpowiedzi dołączono zaświadczenie, z którego wynika, że strona została wymeldowana z pobytu stałego w D. 24 września 2005 r. Zwrócono też uwagę, że zgodnie z art. 101 ust. 3, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki, właściwą miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie. Przepis ten ma zastosowanie przy rozpoznawaniu spraw o świadczenia wymienione w art. 37-42 oraz art. 47-50 ustawy, a zatem i w sprawach przyznania zasiłków, o które wniosła strona. W sprawie strona ubiega się m.in. o zasiłek celowy na zakup opału, który ma być wykorzystany do ogrzewania altany traktowanej jako miejsce zamieszkania i stałego pobytu. Wymieniony od wielu lat przebywa w K., a zamiar pobytu wynika z zachowania strony polegającego na aktywności życiowej w tym właśnie mieście. Sytuacja osobista strony oraz cel, ze względu na który ubiega się o pomoc społeczną, wyczerpują warunki określone w art. 101 ust. 3 u.p.s. Skoro zaś miejscem pobytu zainteresowanego jest K., to organem właściwym do rozpoznania jego wniosku, stosownie do powołanego przepisu, jest Prezydent Miasta K. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 kpa). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie spór jaki zaistniał pomiędzy Prezydentem Miasta K. a Burmistrzem D. jest sporem negatywnym o właściwość, gdyż żaden z tych organów nie uznaje się za właściwy do rozpoznania wniosku o przyznanie pomocy w formie zasiłku okresowego oraz zasiłków celowych na zakup jednego gorącego posiłku dziennie oraz opału i leków. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.p.s. właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpoznania sprawy dotyczącej świadczenia z pomocy społecznej, ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Od tej zasady przewidziano wyjątek w odniesieniu do osób bezdomnych, wobec których, w myśl art. 101 ust. 2 u.p.s., właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały. W przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (art. 101 ust. 3 u.p.s.). W przypadkach, o których mowa w ust. 3, można przyznać świadczenia wymienione w art. 37-42 i 47-50 (art. 101 ust. 4 u.p.s.). W sytuacji przyznania jednak świadczeń przez gminę miejsca pobytu, gmina właściwa ze względu na miejsce zamieszkania albo na ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały jest obowiązana do zwrotu wydatków gminie, która przyznała świadczenia w miejscu pobytu (art. 101 ust. 7 u.p.s.) Rozważeniu w niniejszej sprawie podlega kwestia czy strona w sprawach z zakresu pomocy społecznej może być uznana za osobę bezdomną. Definicję osoby bezdomnej zawiera art. 6 pkt 8 u.p.s., który stanowi, że bezdomnym jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Powyższy przepis przewiduje zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi natomiast odnosi się do sytuacji, kiedy osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym posiada stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie. Dla kwalifikacji danej osoby jako bezdomnej nie ma zatem żadnego prawnego znaczenia, kiedy i z jakich przyczyn została ona wymeldowana z miejsca pobytu stałego oraz czy utrzymuje ona więzi mieszkańcami lub rodziną zamieszkałą w miejscowości, w której była zameldowana na pobyt stały. Zgodnie natomiast z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r., Poz. 150 ze zm.) pod pojęciem lokalu mieszkalnego należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Z zakresu tego pojęcia ustawodawca wyłączył pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Użycie w powołanym przepisie zwrotu "w szczególności" wskazuje na jedynie przykładowy charakter wyliczenia. Wszystkie zatem pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które w ustawie nie zostały wprost wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy. Mając na uwadze, że ubiegający się o świadczenia z pomocy społecznej mieszka w altanie ogrodowej, której nie można zaliczyć do kategorii lokali przeznaczonych do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych i nie jest nigdzie zameldowany nas pobyt stały, należy uznać go za osobę bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s. W tej sytuacji, zgodnie z zasadą określoną w art. 101 ust. 2 u.p.s., właściwa miejscowo jest gmina ostatniego zameldowania na pobyt stały, czyli D. Zasada ta doznaje jednak modyfikacji w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenia, wymienione w art. 101 ust. 4 u.p.s. i w sprawach niecierpiących zwłoki. Mając na uwadze upływ czasu od daty złożenia wniosku, organy niewątpliwie nie dostrzegły naglącego charakteru wniosku o pomoc. Budzi to wątpliwości, skoro wniosek złożony w zimie dotyczył również pomocy na zakup opału dla osoby mieszkającej w altanie i ciepłego posiłku oraz leków. Upływ czasu spowodował jednak, że przypadku nie można w chwili obecnej kwalifikować jako sprawy niecierpiącej zwłoki. Niemniej jednak rozstrzygając spór o właściwość w niniejszej sprawie należało wziąć pod rozwagę sytuację osobistą osoby bezdomnej, która złożyła wniosek o przyznanie pomocy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach niniejszej sprawy, za szczególnie uzasadnioną sytuację osobistą osoby bezdomnej ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej, uzasadniającą zastosowanie art. 101 ust. 3 u.p.s., uznać należy trwałą utratę związku między tą osobą a gminą ostatniego miejsca jej zameldowania na pobyt stały (por. postanowienia NSA z: 19 lipca 2017 r., I OW 77/17 i 28 maja 2014 r., I OW 19/14). Ubiegający się o pomoc od 8 lat przebywa w K., nie ma związków z D. i jak sam twierdzi nie zamierza tam wracać, za czym przemawia również fakt wymeldowania w 2005 r. z D. Nie bez znaczenia jest także fakt znacznego oddalenia od siebie obu miejscowości. Bez ponoszenia dodatkowych kosztów, związanych przykładowo z korespondencyjnym prowadzeniem sprawy i składaniem ewentualnych środków zaskarżenia, strona nie mogłaby brać udziału w postępowaniu, a sprawy przyznania świadczeń z pomocy społecznej prowadzone są w trybie administracyjnym i rozstrzygane w formie decyzji. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie, pomimo tego, że strona jest osobą bezdomną, zaistniały podstawy do ustalenia organu właściwego na podstawie art. 101 ust. 3 u.p.s. Organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o przyznanie przedmiotowych świadczeń z pomocy społecznej jest Prezydent Miasta K., z uwagi na miejsce pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej. Kwestie rozliczeń między gminami reguluje art. 101 ust. 7 u.p.s. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.