II SA/Rz 1612/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący AWSA Maria Mikolik /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 stycznia 2023 r. sprawy ze sprzeciwu Gminy [...] od decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia 13 października 2022 r. nr N-III.7570.2.72.2022 w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Podkarpackiego na rzecz Strony skarżącej Gminy [...] kwotę 580 zł /słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE II SA/Rz 1612/22 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z 13 października 2022r. nr N-111.7570.2.72.2022 Wojewoda Podkarpacki, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej: k.p.a.) po rozpatrzeniu odwołań Z. A. i Burmistrza [...], uchylił w całości decyzję Prezydenta [...] z 9 czerwca 2022 r. nr BGM-VI.435.193.2021.KO w sprawie ustalenia odszkodowania i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Jak wynika z akt sprawy, na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] maja 1995 znak: [...] zatwierdzającej projekt podziału, działka o nr ewid. [...], (powstała z podziału działki [...]), przeznaczona na drogę dojazdową do wydzielonych działek, przeszła na własność Gminy [...]. W związku z powyższym były właściciel ww. nieruchomości – Z. A. wystąpił o ustalenie odszkodowania według trybu i zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości, za dawną działkę ewidencyjną nr [...], oznaczoną obecnie w EGiB jako działki ewidencyjne nr [...] o pow. 0,0217 ha i [...] o pow. 0,0456 ha w Obr. [...]. Zgodnie z odpisem z księgi wieczystej nr KW [...] ustalono, iż działka ewidencyjna nr [...] w Obr. [...] stanowi obecnie własność Województwa [...], natomiast zgodnie z odpisem z księgi wieczystej nr KW [...] działka nr [...] w Obr. [...] stanowi własność Gminy [...]. Jednocześnie mając na uwadze treść art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 z późn. zm., dalej: u.g.n.) oraz konieczność ustalenia wartości nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem administracyjnym organ I instancji powołał rzeczoznawcę majątkowego celem ustalenia wartości ww. nieruchomości. Zgodnie z operatem szacunkowym z dnia 6 października 2021 r. wartość nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i nr [...] położnych w Obr. [...] została ustalona na łączną kwotę: 166 702,00 zł. W reakcji na zarzuty Gminy [...], rzeczoznawca majątkowy sporządził nowy operat szacunkowy z 30 grudnia 2021 r. w którym wartość przedmiotowej nieruchomości została ustalona na łączną kwotę: 134 895,00 zł. Następnie decyzją z 9 czerwca 2022 r. znak: BGM-V1.435.193.2021.KO Prezydent Miasta [...]: I. ustalił odszkodowanie za nieruchomości oznaczone jako działki nr [...] o pow. 0,0217 ha i nr [...] o pow. 0,0456 ha, położone w obrębie ewidencyjnym [...], powstałe z podziału dawnej działki ewidencyjnej nr [...], położonej na terenie wsi Z. gm. [...] przejętej decyzją, znak: [...] Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] maja 1995 r. w łącznej kwocie 134.895,00 zł na rzecz Z. A.; II. zobowiązał Burmistrza [...] do wypłacenia na rzecz Z. A. ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Od powyższej decyzji Prezydenta Miasta [...] odwołanie złożył Z. A. w szczególności zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 98 ust 3, art. 130, 131, 132 i 134 u.g.n. oraz art. 77 ust 1 Konstytucji RP oraz art. 4eb ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Odwołanie od ww. decyzji złożył również Burmistrz [...], zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego- tj. art. 29 K.p.a., art. 7 w zw. z art. 77 i 80 K.p.a., art. 80 K.p.a. oraz przepisów prawa materialnego — art. 129 ust 1 w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 130 ust. 1 u.g.n. Wojewoda, opisaną na wstępie decyzją z 13 października 2022r. uchylił decyzję Prezydenta Miasta [...] z 9 czerwca 2022r. a sprawę przekazał do ponownego rozpoznania. Wojewoda, po przytoczeniu treści 98 ust. 1 i ust. 3, art. 130 ust. 2, 134 ust. 1 i art. 135 u.g.n. wskazał, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania stanowił sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy z dnia 30 grudnia 2021 r. określający wartość nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i nr [...] na łączną kwotę: 134 895,00 zł. W ocenie Wojewody Podkarpackiego, podejmowanie się oceny operatu szacunkowego stanowiącego podstawę wydania przez organ I instancji decyzji byłoby przedwczesne, ponieważ kluczowym w niniejszej sprawie jest prawidłowe ustalenia kręgu stron postępowania administracyjnego, a tym samym określenie podmiotu zobowiązanego do zapłaty odszkodowania. Wojewoda zakwestionował nałożenie zobowiązania do zapłaty odszkodowania na Burmistrza [...]. Wskazał, że działka nr [...] stanowiąca własność Województwa [...] oraz działka nr [...] stanowiąca własność Gminy [...], powstały z podziału działki nr [...]. Gmina [...] nabyła działkę nr [...] w trybie art. 44 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zgodnie z ww. przepisem, nabycie mienia komunalnego następuje przez przekazanie gminie mienia w związku z utworzeniem lub zmianą granic gminy w trybie, o którym mowa w art. 4; przekazanie mienia następuje w drodze porozumienia zainteresowanych gmin, a w razie braku porozumienia - decyzją Prezesa Rady Ministrów, podjętą na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Ponadto zgodnie z art. 4ea ust. 1 i 2 ww. ustawy, gmina powstała w wyniku połączenia gmin wstępuje we wszystkie prawa i obowiązki połączonych gmin, w tym prawa i obowiązki wynikające z zezwoleń, koncesji oraz innych aktów administracyjnych, a organy gminy powstałej w wyniku połączenia gmin stają się organami właściwymi lub stronami wszczętych i niezakończonych postępowań administracyjnych i sądowych. W niniejszej sprawie część Gminy [...] obejmująca swym zasięgiem przedmiotowe działki przeszła wskutek zmiany granic do terenu właściwości miejscowej i rzeczowej Gminy [...]. Tym samym mamy do czynienia z następstwem prawnym. Zdaniem Wojewody nie budzi wątpliwości, że wskutek przejęcia terenów uprzednio należących do Gminy [...] przez Gminę [...] wszystkie prawa i obowiązki wynikające z tego faktu, a dotychczas związane z przejętymi nieruchomościami (w tym obowiązek zapłaty należnego odszkodowania) przeszły na gminę [...]. Wojewoda Podkarpacki zauważył, że z uzasadnienia skarżonej decyzji Prezydenta Miasta [...] nie sposób wywieść na jakiej podstawie uznał Gminę [...] za podmiot mający interes prawny, a co za tym idzie - status strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym o ustalenie odszkodowania za prawo własności nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i nr [...]. Z tego powodu Wojewoda uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Gmina [...], reprezentowana przez radcę prawnego A. N. wniosła sprzeciw od decyzji Wojewody Podkarpackiego z 13 października 2022r. nr N-111.7570.2.72.2022 wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji Gmina zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. podnosząc, że sprawa została wyjaśniona całkowicie a jedyna różnica poglądów pomiędzy organem I a II instancji polega na tym, kto powinien zapłacić Z. A. ustalone odszkodowanie. Jest to kwestie materialnoprawna i dla jej oceny nie jest potrzebne żadne dodatkowe wyjaśnianie, nawet w najmniejszym zakresie. W postępowaniu uczestniczą trzy strony, wszystkie aktywnie korzystają ze swojej legitymacji do składania środków zaskarżenia. Skarżącej jest wiadome, że Sąd nie będzie w postępowaniu sądowoadministracyjnym wywołanym sprzeciwem rozstrzygał kwestii przysługiwania Gminie [...] materialnoprawnego przymiotu strony (o tym powinien rozstrzygnąć Wojewoda decyzją merytoryczną). Skarżąca podniosła jednak, że wbrew twierdzeniu Wojewody z ostatniego akapitu uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika podstawa uznania interesu prawnego Gminy [...] w postępowaniu o ustalenie odszkodowania za przejętą z mocy prawa pod drogę publiczną własność nieruchomości. Przejęcie nieruchomości nastąpiło w 1995 r. z mocy prawa na rzecz tej Gminy. W ciągu lat zmieniała się właściwość miejscowa organów do załatwienia sprawy, lecz nie zmienił się podmiot, który uzyskał własność nieruchomości. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda Podkarpacki wniósł o jego oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: P.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1. P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.). Na wstępie należy również zaznaczyć, że sprzeciw wniosła Gmina [...], podczas gdy decyzję organu I instancji wydał Prezydent Miasta [...]. Jednakże w niniejszej sprawie zachodzą podstawy do przyznania Gminie legitymacji procesowej do złożenia sprzeciwu od decyzji Wojewody. Należy pamiętać, że Prezydent Miasta [...] w tej sprawie nie działał jako organ wykonawczy gminy, lecz jako starosta w oparciu o treść art. 129 ust. 5 u.g.n. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że w takim przypadku występują okoliczności uzasadniające przyznanie miastu na prawach powiatu ochrony przed sądem administracyjnym ażeby zapewnić takiej jednostce samorządu terytorialnego prawo do obrony jej interesów. Skoro miasto na prawach powiatu mogłoby być zobowiązane do wypłaty odszkodowania za nieruchomość (czego dotyczy spór w niniejszej sprawie), to nie może być pozbawione prawa do wniesienia skargi w sprawie sporu o to odszkodowanie tylko dlatego, że prezydent miasta jest równocześnie starostą (tak NSA w wyrokach z dnia 23 października 2008 r., I OSK 1286/08, z dnia 12 stycznia 2011 r., I OSK 383/10; z dnia 18 lipca 2012 r., I OSK 1015/11; z dnia 21 kwietnia 2022 r., I OSK 546/22, dost. baza CBOSA). Z uwagi na treść art. 64e P.p.s.a., w którym kontrola sądowoadministracyjna została zawężona jedynie do oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., sąd administracyjny rozpatrując sprzeciw bada jedynie, czy ziściły się przesłanki, umożliwiające organowi odwoławczemu wydanie decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Ustawodawca wyłączył tym samym na tym etapie postępowania możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, co zostało uregulowane w wyodrębnionym obecnie art. 138 § 2a K.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy powinien zatem wskazać, jakie niewyjaśnione przez organ I instancji okoliczności, mają istotne znaczenie w sprawie i z jakich względów powinny one zostać wyjaśnione przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, a także uzasadnić dlaczego dostrzeżonych na tym etapie braków, niejasności lub wątpliwości dotyczących stanu faktycznego, nie da się wyeliminować z zastosowaniem art. 136 k.p.a. (tj. w trybie tzw. uzupełniającego postępowania dowodowego prowadzonego przez organ odwoławczy lub przez ewentualnie zlecenie przeprowadzenia tego postępowania organowi I instancji). Zasadniczo, rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego, które winny przeprowadzić organy administracji wyznaczają przepisy prawa materialnego mogące znaleźć zastosowanie w danej sprawie (zob. np. wyrok NSA z dnia 29 maja 2019 r. sygn. I OSK 740/19 i przywołane tam orzecznictwo, jak też wyrok NSA z dnia 6 marca 2019 r. sygn. II OSK 392/19 - dostępne w bazie CBOSA). W niniejszej sprawie kontroli co do poprawności zastosowania przez Wojewodę przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. należało dokonać również przez pryzmat regulacji o charakterze materialnoprawnym. Przedmiotowa sprawa bierze swój początek w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] maja 1995 znak: [...] na mocy której, na podstawie art. 10 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.) doszło do zatwierdzenia projektu podziału działki nr [...] na m.in. działkę o nr ewid. [...]. Działka nr [...] - jako przeznaczona na drogę dojazdową do wydzielonych działek, przeszła na własność Gminy [...]. Stosownie do art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. W związku z powyższym były właściciel ww. nieruchomości Z. A. wystąpił o ustalenie odszkodowania według trybu i zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości, za dawną działkę ewidencyjną nr [...], oznaczoną obecnie w ewidencji gruntów i budynków jako działki ewidencyjne nr [...]. W decyzji organu I instancji zobowiązano do wypłaty odszkodowania Burmistrza [...] (w trybie sprostowania oczywistej omyłki, postanowieniem z 11 lipca 2022r. zmieniono oznaczenie podmiotu zobowiązanego na Gminę [...]). Wojewoda wydając zaskarżoną decyzję uznał, że zachodzą podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. z powodu błędnego określenia podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania. Wojewoda uznał, że ww. przedmiotowe działki na skutek zmiany granic weszły w granice obszaru Gminy [...]. Wskutek przejęcia terenów uprzednio należących do Gminy [...] przez Gminę [...] wszystkie prawa i obowiązki, związane z przejętymi nieruchomościami, w tym obowiązek zapłaty należnego odszkodowania przeszły na Gminę [...]. Wojewoda uznał również, że z uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta [...] nie sposób wywieźć, na jakiej podstawie uznał Gminę [...] za podmiot mający interes prawny. Aby ocenić, czy ww. stanowisko, mogło stanowić podstawę wydania decyzji kasatoryjnej należy odwołać się do odpowiednich regulacji ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z uwagi na art. 233 u.g.n., przedmiotowa sprawa o ustalenie odszkodowania jest prowadzona na podstawie przepisów ostawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ nie została zakończona przed dniem jej wejścia w życie. Wojewoda w zaskarżonej decyzji pominął treść art. 132 ust. 5 u.g.n., który określa, kto jest podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania. Zgodnie z art. 132 ust. 5 u.g.n., do zapłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120, do zapłaty ceny nabycia części nieruchomości, o której mowa w art. 113 ust. 3, a także do zapewnienia nieruchomości zamiennej jest zobowiązany, z zastrzeżeniem ust. 6 i 8, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa, albo organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz tej jednostki. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewidują odstępstwa od tej zasady, stwarzając w ten sposób realne gwarancje uzyskania odszkodowania przez byłego właściciela. Jednostka samorządu terytorialnego nie może zatem zwolnić się z obowiązku zapłaty odszkodowania w drodze zarzutu, iż inny podmiot stał się właścicielem nieruchomości będących uprzednio przedmiotem wywłaszczenia na rzecz jednostki samorządu terytorialnego W orzecznictwie dominuje pogląd, że wierzytelność o zapłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie ma charakteru roszczenia obciążającego nieruchomość, albowiem nie jest roszczeniem wynikającym z zobowiązania realnego ani też nie podlega obowiązkowemu wpisowi do księgi wieczystej. Nie będąc obciążeniem "przylegającym" do nieruchomości, roszczenie o zapłatę odszkodowania nie jest skuteczne względem każdoczesnego właściciela nieruchomości, a obowiązek zapłaty odszkodowania nie przechodzi na nabywcę własności takiej nieruchomości (por. np. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 20 października 2005r., II SA/Bk 408/05, dostępny w bazie CBOSA). Przepis art. 132 ust. 5 u.g.n. statuuje zasadę odpowiedzialności odszkodowawczej za wywłaszczoną nieruchomość tego wyłącznie podmiotu, na którego rzecz nastąpiło wywłaszczenie. Zdarzeniem prawnym rodzącym obowiązek odpowiedzialności odszkodowawczej jest bowiem powstanie szkody, związane z momentem pozbawienia podmiotu wywłaszczanego prawa własności nieruchomości (odjęcia prawa własności nieruchomości). Podmiot zobowiązany do świadczenia odszkodowawczego jest z góry określony przepisem art. 132 ust. 5 u.g.n. Zasada odpowiedzialności odszkodowawczej za skutki wywłaszczenia tego wyłącznie podmiotu, na rzecz którego wywłaszczenie nastąpiło, nie pozwala organowi orzekającemu o odszkodowaniu na ustalanie, czyją własność obecnie stanowi grunt wywłaszczony, ani jaki podmiot zarządza (gospodaruje) tymi gruntami (tak wyroki WSA w Białymstoku z 20 października 2005r., II SA/Bk 408/05 oraz z 29 sierpnia 2013 r., II SA/Bk 102/13, por. także wyrok WSA w Opolu z 29 września 2021 r., II SA/Op 375/21, dost. baza CBOSA). Wojewoda zarzucał, że z uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta [...] nie sposób wywieść na jakiej podstawie uznał Gminę [...] za podmiot mający interes prawny a co za tym idzie status strony w toczącym się postępowaniu o ustalenie odszkodowania za prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...]. Zdaniem Sądu podana przyczyna nie mogła stanowić podstawy wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż wobec treść art. 132 ust. 5 u.g.n. nie zachodziła podstawa do ponawiania postępowania wyjaśniającego w znacznej jego części. W związku z powyższym Wojewoda zobowiązany będzie ponownie rozpoznać odwołania i ustosunkować się do zarzutów, w szczególności dotyczących oceny operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę do wydania decyzji przez organ I instancji. Sad uznał, że decyzja Wojewody została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., co zrodziło konieczność jej uchylenia na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a. Na rzecz skarżącej Gminy Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.)., które obejmują wysokość uiszczonego wpisu w kwocie 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie 480 zł.