II OSK 3284/20

SENTENCJA Dnia 8 lutego 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. B. i M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 70/20 w sprawie ze skargi B. B. i M. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 sierpnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 70/20, oddalił skargę B. B. i M. B. na decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2019 r., którą utrzymano w mocy decyzję Starosty [...] z [...] lipca 2019 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia R. G. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, instalacjami wewnętrznymi i projektowanym zagospodarowaniem terenu na działce nr [...] w jednostce ewidencyjnej [...]. W skardze kasacyjnej skarżący, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, przytoczyli podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia: 1/ art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 21 ust. 3 pkt 1 uchwały Rady Miejskiej [...] z [...] czerwca 2011 r., nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez niewłaściwe zastosowanie i zatwierdzenie projektu budowlanego pomimo jego wadliwości, mianowicie mimo że wielkość działki przeznaczonej na inwestycję nie spełnia wymogów określonych w planie miejscowym oraz mimo że projekt budowlany został poprawiony w sposób błędny, 2/ art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 35 Prawa budowlanego w zw. z § 3 pkt 16, 17 i 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zatwierdzenie "sporządzonego w sposób wadliwy projektu budowlanego wraz z wadliwym usunięciem nieprawidłowości, sprzecznych z ustaleniami wynikającymi z § 21 ust. 1 pkt 8 uchwały Rady Miejskiej [...]" z [...] czerwca 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 3/ art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 35 Prawa budowlanego w zw. z § 13 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez ich błędną wykładnię i brak rozpatrzenia sprawy w zakresie należytego, wyczerpującego i niewątpliwego ustalenia kwestii zacienienia i nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi znajdujących się w budynkach skarżących, 4/ art. 151 p.p.s.a. w zw. z § 21 ust. 1 pkt 8 lit. c uchwały Rady Miejskiej [...] z [...] czerwca 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że plan miejscowy nie posiada uregulowań zezwalających na budowę garaży podziemnych, tym samym zezwalając na sytuowanie takich garaży; zdaniem skarżących, ww. plan miejscowy reguluje kwestie garaży, ich umieszczenia oraz maksymalnej wysokości, 5/ art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy, niewyjaśnienie stanu faktycznego, a także zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego na okoliczność podniesionych przez skarżących zarzutów, przyjmując bezkrytycznie, że nieruchomości skarżących leżą poza oddziaływaniem planowanej inwestycji, 6/ art. 151 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie pełnej kontroli legalności "zaskarżonego do sądu wyroku i ograniczenie tej kontroli wyłącznie do [zbadania] (...) zasadności zarzutów skargi", 7/ art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi zamiast jej uwzględnienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., 8/ art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez brak wymaganego tym przepisem wystarczającego uzasadnienia sądu w zakresie motywów oddalenia skargi. W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W obu przypadkach wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania R. G. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Odnosząc się do kolejnych podstaw kasacyjnych, tak jak zostały one przytoczone w skardze kasacyjnej, należy wskazać, co następuje. Pierwsza podstawa kasacyjna, jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej i okoliczności sprawy, dotyczy sprzeczności projektu budowlanego z § 21 ust. 3 pkt 1 uchwały Rady Miejskiej [...] z [...] czerwca 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dziennik Urzędowy Województwa [...] nr [...] z 2011 r., poz. [...] ze zm.). Zdaniem skarżących zatwierdzony zaskarżoną decyzją projekt budowlany dotyczy działki, która ma mniejszą powierzchnię niż wskazana jako minimalna w powołanym przepisie planu miejscowego, mianowicie 2.000 m2. Wskazana kwestia była podnoszona i rozważana w sprawie, w której WSA w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 20 listopada 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1504/18, uchylił poprzednią decyzję o udzieleniu R. G. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, instalacjami wewnętrznymi i projektowanym zagospodarowaniem terenu na działce nr [...] w jednostce ewidencyjnej [...]. Wyrażona w tej sprawie ocena prawna wiązała na podstawie art. 153 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji. Zgodnie z tą oceną prawną projekt budowlany zatwierdzony zaskarżoną decyzją nie narusza § 21 ust. 3 pkt 1 planu miejscowego z uwagi na treść § 16 ust. 1 pkt 3 tego planu oraz ustalenie, że działka, na której realizowana ma być inwestycja, została wydzielona przed uchwaleniem obowiązującego planu miejscowego. Niezależnie od tego zauważyć należy, że ze sformułowania § 21 ust. 3 pkt 1 planu miejscowego wynika, iż powołany przepis ma zastosowanie w sprawach dotyczących scalania i podziału nieruchomości, a nie w sprawach dotyczących udzielenia pozwolenia na budowę. W pierwszej podstawie kasacyjnej zarzuca się także, że projekt budowlany został poprawiony błędnie. Ta część podstawy kasacyjnej nie jest zrozumiała. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wyjaśniono co jest w istocie przedmiotem tego zarzutu. Uwzględniając powyższe NSA uznał, że pierwsza podstawa kasacyjna nie jest zasadna. Druga podstawa kasacyjna, jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej i okoliczności sprawy dotyczy sprzeczności projektu budowlanego z § 21 ust. 1 pkt 3 lit. b obowiązującego planu miejscowego. Zdaniem skarżących projekt budowlany przewidujący trzy kondygnacje oraz poddasze nieużytkowe, który na skutek prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z 20 listopada 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1504/18, miał być poprawiony, tak aby był zgodny z powołanym przepisem planu miejscowego, nie został odpowiednio poprawiony. W ocenie skarżących usunięcie w projekcie budowlanym jedynie stropu pomiędzy trzecią kondygnacją i znajdującym się nad nią poddaszem nieużytkowym nie prowadzi do zgodności z powołanym przepisem planu miejscowego, gdyż trzecia kondygnacja będzie znacznie wyższa niż pozostałe dwie kondygnacje i będzie na tyle wysoka, że istnieje obawa, iż inwestor albo przyszli mieszkańcy budynku utworzą na trzeciej kondygnacji poddasze, co doprowadzi do sprzeczności z powołanym przepisem planu. W ocenie NSA należy przede wszystkim mieć na uwadze, że z § 21 ust. 1 pkt 8 lit. b obowiązującego planu miejscowego wynika, iż dopuszczalna wysokość zabudowy mieszkaniowej została określona przy pomocy dwóch parametrów, mianowicie liczby kondygnacji i wysokości określonej w metrach. Zgodnie z tym przepisem zabudowa mieszkaniowa może mieć trzy kondygnacje naziemne, w tym poddasze użytkowe i nie może być wyższa niż 13 m. Nie jest kwestionowane, że projektowany budynek nie jest wyższy niż 13 m. W związku z tym jest on zgodny z powołanym przepisem, gdyż ma, po zmianach spowodowanych wyrokiem WSA w Warszawie z 20 listopada 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1504/18, trzy kondygnacje naziemne bez poddasza. Fakt, że trzecia, ostatnia kondygnacja, jest wyższa niż pozostałe, gdyż powstała z połączenia wcześniej zaprojektowanej trzeciej kondygnacji i znajdującego się nad nią poddasza nieużytkowego, nie ma istotnego znaczenia. Nie ma też istotnego znaczenia możliwość przerobienia tej trzeciej kondygnacji w taki sposób, że powstanie nad nią poddasze. Zgodność z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę jest bowiem oceniana z uwzględnieniem projektu budowlanego, który tą decyzją zostaje zatwierdzony. Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że druga podstawa kasacyjna nie jest zasadna. Trzecia podstawa kasacyjna dotyczy zagadnienia, które również zostało przesądzone w powołanej wcześniej sprawie. Z uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie z 20 listopada 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1504/18, jednoznacznie wynika, że Sąd uznał za niezasadne podniesione na rozprawie zarzuty dotyczące przesłaniania i zacieniania. Ta ocena prawna wiązała Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 153 p.p.s.a., mimo zmiany projektu budowlanego dokonanej na skutek wskazań co do dalszego postępowania zawartych w powołanym wyroku. Z § 13 § 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.) wynika, że istotną okolicznością faktyczną przy zastosowaniu powołanego przepisu jest wysokość budynku przesłaniającego, gdyż od niej zależy wysokość przesłaniania. Wspomniana zmiana projektu budowlanego nie obejmowała zaś zmiany wysokości, lecz jedynie liczby kondygnacji. Niezależnie od tego zauważyć należy, że na podstawie powołanych przepisów można stwierdzić, że w przypadku budynków niższych niż 35 m maksymalna możliwa wysokość przesłaniana jest równa wysokości budynku przesłaniającego. Zgodnie bowiem z § 13 § 2 powołanego rozporządzenia wysokość przesłaniania w przypadku takich budynków mierzy się od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego do poziomu najwyższej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego lub jego przesłaniającej części. W związku z tym wystarczy wskazać, że projektowany budynek nie ma być wyższy niż 13 m, zaś z projektu zagospodarowania działki wynika, że najbliżej położony w stosunku do projektowanego budynku budynek skarżących, znajduje się w odległości 14,1 m, a więc większej niż możliwa maksymalna wysokość przesłaniana. Tym samym spełniony jest warunek określony w § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jeżeli zaś chodzi o zastosowanie § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie to wskazać należy, że w projekcie budowlanym znajduje się opracowanie (tak zwana linijka słońca) z którego wynika, że w dniach równonocy nasłonecznienie budynków skarżących będzie zgodne z tym przepisem. Jeden z budynków skarżących będzie w niewielkim zakresie w cieniu projektowanego budynku między godziną 15 i 16, zaś drugi będzie w cieniu projektowanego budynku między godziną 11 i 16. Zatem, w drugim przypadku nasłonecznienie będzie wynosić 4 godziny pomiędzy godziną 7 i 11. W tej sytuacji nie ma znaczenia powoływany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyrok NSA z 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1138/10, który jest wyrazem wątpliwości dotyczących stosowania § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie związanych ze zmianą czasu urzędowego. Takie wątpliwości z uwagi na to, że zmiana urzędowego czasu dotyczy jednej godziny mogą się pojawiać jedynie wtedy, gdy ustalony czas nasłonecznienia wynosi 3 godziny. Inaczej mówiąc, gdyby nawet należało uwzględnić przy stosowaniu § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zmianę czasu urzędowego, to i tak w rozpoznawanej sprawie zachowany byłby wymóg trzygodzinnego nasłonecznienia. W związku z powyższym trzecia podstawa kasacyjna nie jest zasadna. Istota czwartej podstawy kasacyjnej sprowadza się do twierdzenia, że z § 21 ust. 1 pkt 8 lit. b i c obowiązującego planu miejscowego wynika, iż niedopuszczalna jest budowa garaży podziemnych, gdyż w § 21 ust. 1 pkt 8 lit. b planu miejscowego stanowi się, że dopuszczalne są tylko trzy kondygnacje naziemne w tym poddasze nieużytkowe, zaś w § 21 ust. 1 pkt 8 lit. c planu miejscowego uregulowano jedynie wysokość i liczbę kondygnacji garaży wolnostojących. W ocenie NSA podstawa ta nie jest zasadna, gdyż powołane przepisy dotyczą warunków i zasad kształtowania zabudowy mieszkaniowej oraz garaży naziemnych i nie zawierają zakazu budowy garaży podziemnych. Taki zakaz musiałby być wyraźnie ustanowiony w planie, a nie wyprowadzany w drodze wykładni innych przepisów planu miejscowego. Byłby on bowiem istotnym i nieracjonalnym ograniczeniem prawa własności. Pozostałe podstawy kasacyjne nie zostały obszernie uzasadnione. Z krótkiego fragmentu uzasadnienia skargi kasacyjnej im poświęconego wynika, że są one zdaniem skarżących konsekwencją poprzednich zarzutów. Wobec tego podstawy kasacyjne od piątej do ósmej także nie są zasadne. Uwzględniając powyższe NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna i wobec tego na podstawie art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu. Odnosząc się do wniosku uczestnika postępowania R. G. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego należy wskazać, że zgodnie z art. 204 p.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie jest zobowiązany zwrócić koszty postępowania kasacyjnego poniesione jedynie przez organ administracji i skarżącego, nie zaś przez uczestnika postępowania. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, mimo wniosku skarżących o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, na podstawie art. 15zzs4 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.). Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 1 powołanej ustawy w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. Natomiast stosownie do art. 15zzs4 ust. 2 powołanej ustawy w tym samym okresie wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawy przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Z kolei według art. 15zzs4 ust. 3 powołanej ustawy przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku; wówczas na posiedzeniu niejawnym sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W rozpoznawanej sprawie nie można było przeprowadzić rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, gdyż nie wszystkie strony postępowania zawiadomione o uwarunkowaniach technicznych takiego sposobu przeprowadzenia rozprawy oświadczyły, że warunki te spełniają, w tym skarżący wprost w piśmie z 31 sierpnia 2021 r. odpowiadając na informację o uwarunkowaniach technicznych zrzekli się rozprawy. Jednocześnie rozpoznanie sprawy było konieczne, gdyż postępowanie przed sądami administracyjnymi w obiektywnie rzecz biorąc nieskomplikowanej sprawie trwa już ponad 2 lata, a inwestor domagał się rozpoznania sprawy poza kolejnością.