IV SA/Gl 667/17

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz- Furmanik, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi A.F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej nieważność decyzji przyznającej prawo świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] UZASADNIENIE Pismem z dnia 25 marca 2017 r. A. F. (dalej strona lub skarżący) zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (dalej Kolegium) o wszczęcie z urzędu – jak to określił - nowego postępowania o stwierdzenie nieważności nieprawomocnych decyzji Kolegium: nr [...] z dnia [...]r. i nr [...] z dnia [...] r., gdyż ze względu na zmianę stanu prawnego, od 1 stycznia 2017 r. decyzje te rażąco naruszają prawo. Postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...], na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 1659 ze zm., dalej k.p.a.), Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...]r. nr [...]. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że decyzją z dnia [...]r. nr [...] stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta G. (dalej organ pierwszej instancji) nr [...] z dnia [...]r. przyznającej A. F. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad bratem, ze względu na rażące naruszenie prawa ponieważ świadczenie przyznano pomimo tego, że żona skarżącego miała ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na osobę poza rodziną. Po rozpoznaniu wniosku strony o ponowne rozpoznanie sprawy decyzją z dnia [...]r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję z dnia [...]r. Po rozpoznaniu skargi strony na decyzję z dnia [...]r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 15 marca 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 575/15 uchylił obie decyzje Kolegium. Od wyroku WSA w Gliwicach została wniesiona skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Kolegium odwołało się do regulacji zamieszczonej w art. 61 § 1 i art. 61a § 1 k.p.a. i wywiodło, że odmawia wszczęcia postępowania ze względu na przeszkodę przedmiotową do rozpatrzenia wniosku strony, gdyż decyzja, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżący została wyeliminowana z obrotu prawnego i w tej sprawie toczy się postępowanie przed NSA. Nie jest możliwe prowadzenie sprawy nieważności decyzji, co do której toczy się postępowanie sądowoadministracyjne. A. F., z zachowaniem terminu ustawowego, złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. postanowieniem Kolegium. Podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i podniósł, że od 1 stycznia 2017 r. Kolegium nie może stwierdzić nieważności decyzji z [...] r. przyznającej mu świadczenie, może stwierdzić ważność tej decyzji z mocą wsteczną, a decyzję Kolegium z [...] r. należy uznać za nieważną. Kolegium postanowieniem z dnia [...]r. nr [...], w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a., zaskarżone postanowienie utrzymało w mocy. W uzasadnieniu Kolegium przybliżyło wyżej opisane okoliczności sprawy i wskazało, że stosownie do art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Podniesiono, że jedną z przesłanek wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania jest zaistnienie innych – niż podmiotowe - uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. W ocenie organu, ponieważ przyczyny te nie zostały w ustawie sprecyzowane, należałoby przez uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno- prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Kolegium zwróciło uwagę, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się z urzędu lub na żądanie strony - art. 157 § 2 k.p.a. Brak jest natomiast podstawy prawnej do żądania przez stronę wszczęcia postępowania "z urzędu". Ponadto decyzja, której stwierdzenia nieważności domaga się strona, została wyeliminowana z obiegu prawnego przez WSA w Gliwicach nieprawomocnym wyrokiem z dnia 15 marca 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 575/15, a przed NSA toczy się postępowanie w sprawie ze skargi kasacyjnej od ww. wyroku. Nie jest więc możliwe prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, co do której toczy się postępowanie sądowoadministracyjne. W ocenie Kolegium, z uwagi na wystąpienie przeszkód o charakterze przedmiotowym, w rozumieniu art. 61a k.p.a. - Kolegium prawidłowo postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...] odmówiło wszczęcia postępowania. W skardze skierowanej do tutejszego Sądu skarżący zarzucił naruszenie art. 6- 9 k.p.a., art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. i art. 61a § 1 k.p.a. oraz ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o zmianie ustawy oświadczeniach rodzinnych oraz ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. W ocenie skarżącego organy działają w jego sprawie na szkodę interesu Skarbu Państwa oraz na szkodę interesu społecznego, osób o znacznym stopniu niepełnosprawności i ich opiekunów. Wniósł o uchylenie postanowień Kolegium i nakazanie wydania przez Kolegium postanowienia o wszczęciu postępowania i wydania decyzji "z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wobec decyzji SKO w K. z [...] r.". Skarżący akcentował skutki ingerencji Trybunału Konstytucyjnego oraz zmianę stanu prawnego od 1 stycznia 2017 r., w wyniku której uchylono negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uprzednio określoną w art. 17 ust. 5 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W jego ocenie od 1 stycznia 2017 r. "nieprawomocna decyzja SKO z [...] r. jest nieważna". Skarżący akcentował odrębność postępowań administracyjnych i sądowoadministracyjnych i wywodził, że nie ma przeszkód do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o uchylenie postanowienia z dnia [...]r. nr [...] oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia [...]r. Kolegium stwierdziło, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie nieważności decyzji wszczyna się z urzędu lub na żądanie strony. W niniejszej sprawie A. F. pismem z dnia 25 marca 2017 r. wniósł o wszczęcie z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności nieprawomocnych decyzji Kolegium: nr [...] z dnia [...]r. i nr [...] z dnia [...]r. Kolegium oceniło, że w tej sytuacji powinno było jedynie poinformować stronę o braku podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Brak natomiast było podstaw do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. Natomiast zakres żądań skargi nie pozwalał na skorzystanie z instytucji samokontroli. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z przyczyn innych niż w niej podniesione, które Sąd wziął pod uwagę działając z urzędu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2017, poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718, zwanej dalej ustawą p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stwierdzenie, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 ustawy p.p.s.a.). Na podstawie art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest legalność dokonanej przez organ odwoławczy - ze względów przedmiotowych - odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z dnia [...]r., stwierdzającej nieważność decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...]r. przyznającej skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne. Kolegium stwierdziło, że niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na toczące się w stosunku do tej decyzji postępowanie sądowoadministracyjne. Ze stanowiskiem prezentowanym przez Kolegium w postanowieniach z dnia [...]r. i z dnia [...]r. nie godzi się skarżący, który uważa, że postępowanie sądowoadministracyjne toczące się wobec decyzji Kolegium objętej jego żądaniem nieważnościowym nie tamuje możliwości stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Żądanie to uważa za uzasadnione ze względu na zmianę stanu prawnego, w wyniku której uchylono przesłankę negatywną określoną w art. 17 ust. 5 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w [...] r. pomimo wystąpienia w sprawie tej przesłanki zostało ocenione przez Kolegium jako rażące naruszenie prawa, ze skutkiem stwierdzenia – decyzją z dnia [...]r. – nieważności decyzji przyznającej świadczenie. W odpowiedzi na skargę Kolegium dostrzegło wadliwość zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego, aczkolwiek z przyczyn innych niż eksponowane przez skarżącego. Stan faktyczny sprawy został wyżej przedstawiony i w dalszej części wywodu Sąd będzie się do wcześniejszej relacji odwoływał. W tym miejscu wystarczy wskazać, że bezsporna i jednoznacznie wynikająca z pisma strony z dnia 25 marca 2017 r., jest okoliczność, iż skarżący żądał wszczęcia postępowania nieważnościowego z urzędu. Sąd podzielił pogląd Kolegium wyrażony w odpowiedzi na skargę, że istnieje konieczność wyeliminowania z obrotu postanowienia z dnia [...]r. oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia [...]r., jako istotnie naruszających art. 61a § 1 w związku z art. 157 § 2 k.p.a. W myśl art. 61 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie do art. 61a § 1 gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynikają zatem dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, przy czym przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tożsamej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie, sprawa ma charakter cywilnoprawny, uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa, bądź też brak przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 813/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 4 października 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 557/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2356/11, CBOSA). Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Art. 157 w brzmieniu obecnie obowiązującym nie zawiera regulacji dotyczącej możliwości odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji. Odmowa taka jest zatem możliwa na zasadach ogólnych, tj. na podstawie art. 61a, z uwzględnieniem specyfiki instytucji stwierdzenia nieważności decyzji. Systemowe odkodowanie wyżej zaprezentowanych przepisów wskazuje, że instytucja odmowy wszczęcia postępowania - w tym również postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji – znajduje zastosowanie do postępowań wszczynanych na wniosek strony. Tylko bowiem w przypadku, gdy strona żąda wszczęcia postępowania na swój wniosek, jej żądanie uruchamia postępowanie administracyjne - jeżeli wniosek nie zawiera braków, został skierowany do właściwego organu i nie zachodzą przeszkody podmiotowe lub przedmiotowe, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania uregulowana w art. 61a k.p.a. nie może być natomiast stosowana w przypadku, gdy z pisma wynika żądanie wszczęcia postępowania z urzędu. Jeżeli z pisma skierowanego do organu jednoznacznie wynika, że jego autor nie domaga się wszczęcia postępowania na swój wniosek, lecz wszczęcia postępowania z urzędu, to takie pismo nie wywołuje skutków wniosku strony o wszczęcie postępowania; nie może uruchomić postępowania administracyjnego. Postępowanie z urzędu nie jest bowiem uruchamiane na wniosek strony; o jego wszczęciu decyduje samodzielnie organ. Żądanie wszczęcia postępowania z urzędu nie wiąże organu i nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Jest jedynie sygnalizacją dla organu. Organ może w takim przypadku wszcząć postępowanie z własnej inicjatywy lub – ze względu na zasady ogólne postępowania administracyjnego - pisemnie poinformować autora pisma, że nie znajduje przesłanek do wszczęcia postępowania z urzędu. Brak podstaw prawnych do stosowania w takiej sytuacji art. 61a k.p.a. i wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Odnosząc powyższe do okoliczności sprawy Sąd stwierdza, że z pisma skarżącego z dnia 25 marca 2017 r. jednoznacznie wynika, że żądał on wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z dnia [...]r. i z dnia [...]r. Na żadnym etapie postępowania nie modyfikował swoich żądań i Kolegium prawidłowo przyjęło, że wniesiono o wszczęcie postępowania z urzędu, a nie na wniosek strony. W takim stanie rzeczy nie było podstaw do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Należało pismo strony potraktować jako sygnalizację. Jak wyżej wskazano organ otrzymujący sygnalizację ma możliwość zdecydowania o wszczęciu postępowania z urzędu lub pisemnego poinformowania autora pisma, że nie znajduje podstaw do uruchomienia postępowania z urzędu. Ponieważ Kolegium zastosowało art. 61a k.p.a. i wydało postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania i kolejno postanowienie utrzymujące je w mocy, postanowienia te kwalifikować trzeba jako wydane z naruszeniem art. 61a § 1 w związku z art. 157 § 2 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; co skutkuje uchyleniem obydwu postanowień. W tym miejscu trzeba jeszcze dokonać dwóch wyjaśnień. Po pierwsze wskazać trzeba Kolegium, że pogląd o braku możliwości wszczęcia postępowania w stosunku do decyzji podlegającej kontroli w toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym jest wadliwy. NSA w uchwale 7 sędziów z dnia 5 czerwca 2017 r., sygn. akt II GPS 1/17 stwierdził, że: "W trakcie postępowania sądowoadministracyjnego można wszcząć postępowanie administracyjne w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania w sprawie kontrolowanego przez sąd rozstrzygnięcia, jednakże organ administracji publicznej obowiązany jest zawiesić to postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.) do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego". Wadliwość ta w okolicznościach sprawy nie była istotna, gdyż to z powodów wyżej szczegółowo opisanych istniała konieczność usunięcia z obrotu prawnego przedmiotowych postanowień Kolegium. Natomiast skarżącemu trzeba wyjaśnić, że merytoryczna ocena zarzutów zamieszczonych w skardze byłaby możliwa jedynie w takiej sytuacji, gdyby istniał prawny obowiązek prowadzenia przez Kolegium postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji tego organu z dnia [...]r. i z dnia [...]r. Obowiązek taki nie istniał z mocy prawa, a wskazanie przez skarżącego w piśmie z dnia 25 marca 2017 r., że domaga się przeprowadzenia postępowania z urzędu czyniło koniecznym zakwalifikowanie tego pisma jako sygnalizacji, która nie ma dla organu charakteru wiążącego; co wyżej szczegółowo objaśniono. Nadmienić trzeba, że powyższe nie tamuje możliwości żądania przez skarżącego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...]r. i z dnia [...]r., ale na wniosek strony – a nie z urzędu. Jednocześnie wskazać trzeba, że już po wydaniu przedmiotowych postanowień przez Kolegium zakończyło się postępowanie sądowoadministracyjne. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1992/16 oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA w Gliwicach z dnia 15 marca 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 575/15. Ponieważ w wyroku z dnia 15 marca 2016 r. tutejszy Sąd uchylił obydwie decyzje Kolegium, których skutkiem było stwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...]r. przyznającej skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne, to w aktualnym stanie rzeczy prawomocnie przesądzono, że nie ma już w obrocie prawnym decyzji, których stwierdzenia nieważności chciał skarżący. Z powodów wyżej szczegółowo wyjaśnionych Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.