III SA/Łd 475/22

SENTENCJA Dnia 25 lipca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział III w składzie następującym: Sędzia WSA Paweł Dańczak po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2022 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w Sieradzu od decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia 27 kwietnia 2022 roku nr SO-II.6231.3.2022 w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie odmowy wydania aktu zgonu i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania postanawia: 1) odrzucić sprzeciw; 2) zwrócić na rzecz strony skarżącej Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w Sieradzu z funduszu Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi, zaksięgowaną 6 czerwca 2022 roku, pod poz. 2124. e.o. UZASADNIENIE Kierownik Urzędu Stanu Cywilnego w Sieradzu wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi sprzeciw od decyzji Wojewody Łódzkiego z 27 kwietnia 2022 r. nr SO-II.6231.3.2022 w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie odmowy wydania aktu zgonu i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda Łódzki wniósł o jego odrzucenie, podkreślając, że postępowanie sądowoadministracyjne może być uruchomione tylko z inicjatywy podmiotu pozostającego poza systemem organów, których działalność ma podlegać kontroli przez sąd administracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw podlega odrzuceniu. Zgodnie z treścią art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Stosownie do art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W myśl art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 64b § 1 p.p.s.a. sąd odrzuca sprzeciw, jeżeli jego wniesienie jest niedopuszczalne z innych przyczyn, tj. niewymienionych w art. 58 § 1 pkt 1-5a p.p.s.a. Do grupy przyczyn, o którym mowa w tym przepisie należą okoliczności skutkujące tym, że postępowanie sądowoadministracyjne nie może być prowadzone, co obejmuje przypadki wniesienia skargi przez nieuprawniony podmiot, tj. taki, który nie posiada legitymacji skargowej. Według art. 50 § 1 i 2 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia sprzeciwu jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia sprzeciwu jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia sprzeciwu. Postępowanie sądowoadministracyjne, jako postępowanie bezwzględnie oparte na zasadzie skargowości, może być prowadzone tylko na podstawie skargi (sprzeciwu) wniesionej przez legitymowany do tego podmiot. Ustalenie zatem zakresu tej legitymacji musi nastąpić w postępowaniu wstępnym, a oczywisty brak legitymacji skargowej jest podstawą do odrzucenia skargi (sprzeciwu) (por. wyrok NSA z 8 marca 2005 r. sygn. akt OSK 1229/04, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej "CBOSA"). W niniejszej sprawie sprzeciw od decyzji organu II instancji został wniesiony przez Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w Sieradzu, który występował jako organ I instancji w postępowaniu administracyjnym w sprawie odmowy wydania aktu zgonu. Oznacza to, że sprzeciw został wniesiony przez podmiot nieuprawniony, który nie posiada legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu. Zgodnie z bowiem ze stanowiskiem ugruntowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych stroną postępowania sądowoadministracyjnego nie może być organ, który rozstrzygał sprawę w pierwszej instancji, bowiem jego rola w postępowaniu skończyła się z chwilą wydania zindywidualizowanego aktu prawnego skierowanego w stosunku do podmiotu znajdującego się na zewnątrz administracji publicznej. Innymi słowy postępowanie sądowoadministracyjne nie może zostać wszczęte przez organ, którego działalność ma być przedmiotem oceny z punktu widzenia zgodności z prawem ani żaden inny organ pozostający w strukturze organizacyjnej tej administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 460/05, dostępny w CBOSA). Podkreślenia wymaga, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego, ani też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. Rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona jako osoba prawna stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko, że gmina może pełnić różną rolę w tym samym postępowaniu – raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej. Dopuszczenie do udziału jednostki samorządu terytorialnego jako strony w postępowaniu, w którym organem właściwym do wydania tej decyzji jest na podstawie ustawy organ tej jednostki, budziłoby wątpliwości co do bezstronności postępowania, a ponadto naruszałoby zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (por. uchwała 7 sędziów NSA z 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03, ONSA 2003 r. Nr 4, poz. 115; uchwała NSA z 9 października 2000 r. sygn. akt OPK 14/00, ONSA 2001 r. Nr 1, poz. 17; postanowienia NSA z: 24 listopada 2009 r. sygn. akt II GZ 227/09 i 7 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 1134/17 oraz postanowienia WSA w: Warszawie z 17 października 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1927/11, w Szczecinie z 7 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 713/17, dostępne w CBOSA). Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że powierzenie w niniejszej sprawie na mocy ustawy z 28 listopada 2014 r. Prawo o aktach stanu cywilnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 709 ze zm.) Kierownikowi Urzędu Stanu Cywilnego w Sieradzu właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez ten organ w tej sprawie własnego interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego. Organ nie może zajmować pozycji organu orzekającego i jednocześnie strony postępowania, w zależności od etapu rozpoznawania sprawy z zakresu administracji publicznej. Z tych przyczyn zaskarżenie w niniejszej sprawie przez Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w Sieradzu decyzji organu wyższego stopnia, który kontrował wydane przez niego rozstrzygnięcie w administracyjnym toku instancji, jest niedopuszczalne. Po stronie wnoszącego sprzeciw, w tym wypadku Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w Sieradzu brak interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. Powyższe stanowi "inną przyczynę" niedopuszczalności sprzeciwu w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. i obliguje do jego odrzucenia. W tym stanie rzeczy sprzeciw Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w Sieradzu od decyzji kasacyjnej wydanej w następstwie rozpatrzenia odwołania od jego rozstrzygnięcia należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. O zwrocie wpisu sądowego od sprzeciwu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. e.o.