I OSK 1333/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ludwik Żukowski Sędziowie NSA : Małgorzata Pocztarek Sędzia WSA del. Jacek Fronczyk (spr.) Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 23 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 688/07 w sprawie ze skargi B. Ż. na decyzję Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania orzeczenia z naruszeniem prawa oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 25 maja 2007 r. o sygn. akt IV SA/Wa 688/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę B. Ż., stwierdzając nieważność decyzji Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania orzeczenia z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] nr [...] Minister Edukacji Narodowej stwierdził wydanie z naruszeniem prawa orzeczenia Ministra Oświaty z dnia [...] nr [...], stwierdzającego przejście z mocy prawa na własność Skarbu Państwa zabudowanej nieruchomości o powierzchni [...] ha, położonej w K., powiat L., stanowiącej własność Towarzystwa [...] dla uczennic [...] w K. W motywach decyzji podniesiono, że do Ministerstwa Edukacji Narodowej i Sportu wpłynął wniosek B. Ż., dotyczący stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Oświaty z dnia [...]. Organ, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, ustalił, iż w archiwum nie zachowały się akta sprawy zakończonej wydaniem przez Ministra Oświaty orzeczenia z dnia z dnia [...] nr [...], stwierdzającego przejście z mocy prawa na własność Skarbu Państwa ww. nieruchomości. Jednakże, na podstawie innych zgromadzonych w sprawie dowodów, ustalono, iż wyżej wymieniona decyzja została wydana w dniu [...]. W oparciu o to orzeczenie Ministra Oświaty ustanowiono księgi wieczyste o nr [...] oraz [...] dla przedmiotowej nieruchomości, a następnie wpisano do nich jako właściciela nieruchomości Skarb Państwa. W późniejszych latach dokonano podziału nieruchomości wpisanej do księgi wieczystej o nr [...], poprzez wydzielenie działek ewidencyjnych o nr [...],[...],[...], które następnie częściowo zostały przekazane Gminie M. Działka o nr [...],[...],[...] oraz [...] pozostaje we władaniu Skarbu Państwa, a działkę [...] przekazano w użytkowanie wieczyste M. i B. Ż.. Minister Edukacji Narodowej podniósł, iż B. Ż. należy uznać za stronę postępowania z uwagi na fakt posiadania przez niego działki o nr ewidencyjnym [...]. Przesądza to o istnieniu po jego stronie interesu prawnego w postępowaniu i jego udziale w nim w charakterze strony, ponieważ stwierdzenie nieważności decyzji wywołuje skutki ex tunc, tj. takie jakby decyzja ta nie była nigdy wydana, co z kolei może wpływać na prawa B. Ż. jako nabywcy od Skarbu Państwa w dobrej wierze działki powstałej z podziału nieruchomości, będącej przedmiotem postępowania. W ocenie organu, art. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym stanowił, że przedsiębiorstwa pozostające w dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. w dniu 8 marca 1958 r., pod zarządem państwowym, ustanowionym na podstawie dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz. Pr. P. P. Nr 21, poz. 67 ze zm.), przechodzą z mocy prawa na własność Państwa, chyba, że nastąpi ich zwrot w trybie określonym w tej ustawie. W treści orzeczenia Ministra Oświaty z dnia [...] ani też w jakimkolwiek innym dokumencie zgromadzonym w aktach sprawy nie ma żadnej wzmianki, z której wynikałoby, że nieruchomość położona w K., stanowiąca własność Towarzystwa [...] w K. była kiedykolwiek objęta przymusowym zarządem państwowym na podstawie wskazanego wyżej dekretu. Ponadto art. 4 tego dekretu stanowił, że każdy przypadek ustanowienia i uchylenia zarządu państwowego podany będzie do publicznej wiadomości w Monitorze Polskim. Wprawdzie obowiązek ten w wielu przypadkach nie był realizowany, jednakże brak w Monitorach Polskich z lat 1945 - 1960 publikacji informacji o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego w stosunku do przedmiotowej nieruchomości również może potwierdzać fakt, że nieruchomość ta nigdy tym zarządem nie była objęta. Dlatego też, Minister Edukacji Narodowej stwierdził, że przepis art. 2 ustawy o uregulowaniu stanu mienia pozostającego pod zarządem państwowym nie mógł stanowić podstawy prawnej orzeczenia Ministra Oświaty z dnia [...]. Jednakże jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia wskazano również art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym. Z przepisu tego wynikało, że postanowienia tej ustawy stosuje się również do przedsiębiorstw oraz innego mienia, których władanie osoby uprawnione utraciły w okresie do dnia [...], i które pozostają w faktycznym władaniu państwowych jednostek organizacyjnych, chyba że władanie to opiera się na tytule prawnym, wynikającym z przepisów szczególnych innych, aniżeli wymienione w art. 1 i 17 pkt 1 tej ustawy. Minister podkreślił, iż zgromadzony materiał dowodowy nie pozwolił na ustalenie w sposób bezsporny, kiedy osoby uprawnione utraciły władztwo nad tą nieruchomością. Ze zgromadzonych dokumentów wynika jedynie, że jeszcze w 1946 r. Towarzystwo [...] władało tą nieruchomością, skoro przedłużono na ten rok umowę z J. Ż. o powierzeniu mu opieki nad tym majątkiem, natomiast już w 1956 r. nieruchomością tą władało [...] Liceum im. [...] w K., skoro to Komitet Rodzicielski, działający przy tej szkole, jak wynika z pisma Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] do J. Ż., wyrażał zgodę na zajęcie części łąki pod budowę szkoły w K.. Jednocześnie żaden z dokumentów, który zdołano zgromadzić w niniejszej sprawie, nie wskazuje, na podstawie jakiego tytułu prawnego [...] Liceum w K. władało tą nieruchomością, ale też dokumenty te przeczą zawartemu w orzeczeniu Ministra Oświaty z dnia [...] twierdzeniu, że nieruchomość ta od 1945 r. znajdowała się we władaniu Szkoły [...] w K.. Dlatego też, mimo że nie można wykluczyć istnienia przesłanek określonych w art. 17 pkt 2 lit. b w stosunku do tej nieruchomości, umożliwiających stwierdzenie przejścia z mocy prawa z dniem 8 marca 1958 r. tego mienia na własność Skarbu Państwa, w szczególności, że Towarzystwo [...] w K. utraciło władanie tą nieruchomością przed 31 grudnia 1954 r. i po tej dacie nieruchomość ta pozostawała we władaniu państwowej jednostki organizacyjnej - tj. [...] Liceum w K. bez jakiegokolwiek tytułu prawnego, to jednak wobec faktu, że z treści orzeczenia wynika, iż przesłanką tego rozstrzygnięcia był fakt władania tą nieruchomością od 1945 r. przez Szkołę [...] w K., Minister stwierdził, że orzeczenie to oparte było na błędnych ustaleniach faktycznych, a w związku z tym, że zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 7 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Jednocześnie organ podniósł, iż mimo ustalenia, że orzeczenie Ministra Oświaty z dnia [...] wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa, nie jest możliwe stwierdzenie jego nieważności. Art. 156 § 2 kpa stanowi bowiem, że nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Odstąpienie od zasady stwierdzania nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa i jedynie stwierdzenie, że została wydana z naruszeniem prawa prowadzi do utrzymania skutków, jakie decyzja ta wywołała. Po wydaniu przez Ministra Oświaty orzeczenia z [...] r. i na jego podstawie dla nieruchomości tej została założona księga wieczysta, w której jako właściciel został ujawniony Skarb Państwa. Następnie nieruchomość ulegała wielokrotnym podziałom, a wydzielone z niej działki zmieniły właścicieli na podstawie aktów notarialnych i decyzji administracyjnych. Na działkach tych wzniesiono budynki użyteczności publicznej, w szczególności szkoły, remizę Ochotniczej Straży Pożarnej, ośrodek zdrowia. Prawo użytkowania wieczystego, które następnie zostało przekształcone w prawo własności oraz własność znajdujących się na niej budynków nabyli, od ujawnionego w księdze wieczystej właściciela - Skarbu Państwa, M. i B. Ż.. Część nieruchomości została zajęta pod drogi publiczne. W chwili obecnej Skarb Państwa pozostaje właścicielem jedynie działki ewidencyjnej nr [...] o pow. [...]ha. Ponadto Stowarzyszenie - Towarzystwo [...] w K., które było właścicielem tej nieruchomości, nie istnieje. Pismem z dnia [...] B. Ż. złożył wniosek o ponowne rozparzenie sprawy, nie zgadzając się z decyzją Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...]. W uzasadnieniu wniosku podniósł, że Minister słusznie zauważył, iż zbycie nieruchomości chronione jest rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych i z uwagi na tę okoliczność nie jest możliwym przywrócenie stanu poprzedniego bez ingerencji w sferę praw osób trzecich. Jednakże wskazał, iż nie wszystkie działki powstałe w wyniku podziału przedmiotowej nieruchomości zostały zbyte na rzecz osób trzecich lub innych podmiotów. B. Ż. podkreślił, że działka o nr [...] jest we władaniu Skarbu Państwa, dlatego też nie powstały nieodwracalne skutki prawne i możliwym jest przywrócenie stanu poprzedniego, poprzez stwierdzenie nieważności części orzeczenia wydanego z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie B. Ż. podniósł, iż brak jest dokumentu wskazującego na skuteczną likwidację bytu prawnego Towarzystwa [...] w K., jak również dokumentu wskazującego następcę prawnego Towarzystwa. W jego ocenie, oznacza to, iż brak jest podstaw do przyjęcia, że podmiot, któremu prawo przysługiwało do przedmiotowej nieruchomości, przestał istnieć. Minister Edukacji Narodowej decyzją z dnia [...]. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...]. W uzasadnieniu wskazał, iż zgromadzony materiał dowodowy nie pozwolił na wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mogących mieć znaczenie dla oceny, czy orzeczenie Ministra Oświaty z dnia [...] zostało wydane zgodnie z obowiązującym wówczas prawem, mimo podejmowanych działań w tym zakresie, z uwagi na fakt, że nie zachowały się dokumenty pozwalające na dokonanie niebudzących wątpliwości ustaleń dotyczących powojennych losów nieruchomości będącej przedmiotem rozstrzygnięcia i Stowarzyszenia będącego jej właścicielem. W ocenie Ministra Edukacji Narodowej, nie można wprawdzie wykluczyć, że Towarzystwo [...] w K. utraciło władanie tą nieruchomością w okresie do dnia [...] i następnie pozostawała ona we władaniu państwowej jednostki organizacyjnej - [...] Liceum Ogólnokształcącego im. [...] w K. bez tytułu prawnego, a więc, że mogły być spełnione przesłanki określone w art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym, dające podstawy do orzeczenia przejścia z mocy prawa tej nieruchomości z dniem 8 marca 1958 r. na własność Skarbu Państwa. Jednocześnie organ wskazał, iż w oparciu o ustalenia dokonane na podstawie zgromadzonych dowodów należy jednak uznać, że treść orzeczenia Ministra Oświaty z dnia [...] prowadzi do wniosku, że było ono oparte na błędnych ustaleniach faktycznych. Zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdził bowiem, by od 1945 r. przedmiotowa nieruchomość znajdowała się we władaniu Szkoły [...] w K. Dlatego też, należy stwierdzić, że orzeczenie to wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności art. 7 i 80 kpa. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, dotyczącego braku dokumentu wskazującego na skuteczną likwidację bytu prawnego Stowarzyszenia, organ podniósł, iż jedynym dokumentem, który zdołano uzyskać, wskazującym na podejmowanie jakichkolwiek czynności przez osoby upoważnione do reprezentowania tego Stowarzyszenia po okresie okupacji niemieckiej jest pismo kierowane do Urzędu Gminnego w M. z dnia [...], informujące o powierzeniu majątku Stowarzyszenia w K. opiece J. Ż., z adnotacją z dnia [...] o przedłużeniu z nim umowy na rok [...]. Nie zdołano uzyskać żadnego dokumentu wskazującego na możliwość prowadzenia jakiejkolwiek działalności przez to Stowarzyszenie po tej dacie. Co więcej w aktach prawy znajduje się dokument z dnia [...] - pismo kierowane przez Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w K. do J. Ż., jako administratora gospodarstwa rolnego stanowiącego własność [...] Liceum im. [...] w K., informujące go o wyrażonej przez Komitet Rodzicielski przy [...] LO w K. zgodzie na zajęcie części łąki pod budowę szkoły w K. i o przejęciu tej części nieruchomości w używanie z dniem [...]. Dokument ten wskazuje więc, z dużym prawdopodobieństwem, że już w [...] r. Stowarzyszenie to nie istniało. Ponadto ustawa z dnia 7 kwietnia 1989 r. - Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 858 ze zm.), która uchyliła Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 października 1932 r. - Prawo o stowarzyszeniach ( Dz. U. Nr 94, poz. 808, ze zm.), w art. 52 ust. 1 i 54 ust. 1 stanowiła, że działające w dniu wejścia w życie stowarzyszenia zarejestrowane stawały się stowarzyszeniami w rozumieniu tej ustawy, a organy nadzorujące, w terminie dwóch miesięcy od jej wejścia w życie, zobligowane były do przekazania sądom rejestrowym rejestrów stowarzyszeń, prowadzonych dotychczas przez terenowe organy administracji państwowej, dotyczące istniejących na terenie województwa stowarzyszeń zarejestrowanych. Sąd Rejonowy dla K. Wydział [...] Gospodarczy Krajowego Rejestru Sądowego poinformował Ministerstwo Edukacji Narodowej, że w zbiorze akt rejestrowych Wydziału nie ma akt tego Stowarzyszenia, co również uprawdopodabnia, że już wówczas jego akta, jako nieistniejącego i niedziałającego, nie zostały - zgodnie z tymi przepisami - przekazane przez terenowy organ administracji państwowej sądom rejestrowym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję B. Ż. wniósł o uchylenie obu decyzji Ministra Edukacji Narodowej. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że nie została spełniona dyspozycja zawarta w art. 17 ust. 2 lit. b ustawy o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym, gdyż brak jest dokumentu, który by wskazywał na to, że uprawnione osoby utraciły władztwo nad przedmiotową nieruchomością, aby następnie działka ta mogła znajdować się we władaniu państwowych jednostek organizacyjnych. Nie ma też wzmianki o tym, czy działka ta była, zgodnie z przepisami dekretu z 1918 r., objęta przymusowym zarządem. Tym samym, konieczne jest - z punku widzenia prawa - stwierdzenie, iż decyzja Ministra Oświaty jest nieważna, bo została wydana bez podstawy prawnej. Jednocześnie podniósł, iż nie wszystkie działki powstałe na skutek podziału nieruchomości zostały zbyte na rzecz osób trzecich lub innych podmiotów, ponieważ działka ewidencyjna o nr [...] o pow. [...] ha, objęta księgą wieczystą nr [...], pozostaje nadal własnością Skarbu Państwa. Dlatego też, biorąc pod uwagę to, że Skarb Państwa jest nadal właścicielem tej nieruchomości nie można wysunąć kategorycznego wniosku o nieodwracalności skutków prawnych, gdyż możliwym jest przywrócenie stanu poprzedniego przez stwierdzenie nieważności części orzeczenia wydanego z rażącym naruszeniem przepisów prawa, stosownie do art. 156 § 1 kpa, w stosunku do tej nieruchomości. W ocenie skarżącego, nie ma przeszkód prawnych co do stwierdzenia nieważności decyzji tylko w części. W odpowiedzi na skargę Minister Edukacji Narodowej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wydane w sprawie decyzje zapadły z rażącym naruszeniem art. 28 kpa. Sąd wyjaśnił, że stwierdzenie nieważności jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnych. Zasady wszczęcia i prowadzenia postępowania nieważnościowego zostały jednoznacznie określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Postępowanie to może zostać wszczęte z urzędu lub na wniosek strony. Postępowanie nieważnościowe może też zostać wszczęte na wniosek Prokuratora lub Rzecznika Praw Obywatelskich. Jeśli wniosek o stwierdzenie nieważności składa osoba niebędąca stroną postępowania, organ administracji, zgodnie z treścią art. 157 § 3 kpa, wydaje decyzję o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego, jeśli natomiast postępowanie nieważnościowe wszczęte zostało na skutek błędnego przekonania, iż wniosek o jego wszczęcie złożyła strona postępowania, a w trakcie postępowania okaże się, iż osobie tej nie przysługuje przymiot strony, postępowanie winno zostać wówczas umorzone. Zgodnie z treścią art. 28 kpa, stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Osoba, która składa wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji ma obowiązek wykazać, iż ma w tym interes prawny. Sąd I instancji zwrócił uwagę na wyrażony w wyroku z dnia 27 września 1999 r. pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym stwierdzono, że "Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu i sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (art. 28 kpa). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji". W niniejszej sprawie skarżący B. Ż. wywodził swoje uprawnienie do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z faktu, iż zamierza złożyć wniosek o zasiedzenie działki o nr [...] o pow. [...] ha lub wniosek o jej nabycie na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 ze zm.). Argumentacja skarżącego wskazuje, iż ma on interes faktyczny, a nie prawny. Złożenie wniosku o zasiedzenie lub wniosku o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości w trybie wymienionej wyżej ustawy nie jest bowiem uwarunkowane od stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Oświaty z dnia [...]., stwierdzającego przejście z mocy prawa na własność Skarbu Państwa zabudowanej nieruchomości. Niedopuszczalne było więc wszczęcie postępowania nieważnościowego na wniosek skarżącego, gdyż nie posiadał on przymiotu strony. Minister Edukacji Narodowej winien na podstawie art. 157 § 3 kpa odmówić wszczęcia postępowania nieważnościowego, a w wypadku jego błędnego wszczęcia, umorzyć jako bezprzedmiotowe. Skarżący jeśli jest zainteresowany w stwierdzeniu nieważności Ministra Oświaty z dnia [...]może wystąpić do Prokuratora lub Rzecznika Praw Obywatelskich, by podmioty te wystąpiły z tego typu wnioskiem. Może też wystąpić do Ministra Edukacji Narodowej, by ten wszczął z urzędu postępowanie nieważnościowe. Nie można zgodzić się z poglądem Ministra Edukacji Narodowej, że skarżącemu przysługuje status strony postępowania, gdyż jest on w posiadaniu działki o nr ew. [...], a ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji mogłoby wpływać na jego prawa jako nabywcy od Skarbu Państwa w dobrej wierze działki powstałej z podziału nieruchomości, będącej przedmiotem postępowania. Rozumowanie to byłoby słuszne, gdyby Minister z urzędu wszczął postępowanie nieważnościowe. Okoliczność, iż skarżący nabył od Skarbu Państwa działkę powstałą w wyniku podziału nieruchomości przejętej na własność Skarbu Państwa na mocy decyzji Ministra Oświaty z dnia [...] nie uzasadnia jednak wszczęcia postępowania na jego wniosek. Sąd stwierdził, że wszczęcie postępowania nieważnościowego na wniosek osoby niebędącej stroną postępowania jest rażącym naruszeniem prawa, powołując się w tym zakresie na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2002 r. o sygn. akt II SA 966/01 (LEX 15788), w którym podkreślono, że "Wszczynanie postępowania na wniosek podmiotu, który nie jest stroną, czyni to postępowanie niezgodnym z prawem, a wydana w wyniku tak wszczętego postępowania decyzja jest aktem wydanym z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa).". Zdaniem WSA w Warszawie, wszczęcie postępowania nieważnościowego w oparciu o wniosek osoby niebędącej stroną w sprawie było okolicznością wystarczającą do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji wydanych przez Ministra Edukacji Narodowej. Za zbędne w takiej sytuacji Sąd uznał odnoszenie się do zarzutów skarżącego dotyczących zagadnienia nieodwracalnych skutków prawnych. Sąd z urzędu zwrócił uwagę na błędny pogląd wyrażony przez Ministra Edukacji Narodowej, iż decyzja Ministra Oświaty z dnia [...] wydana została z rażącym naruszeniem art. 7 kpa oraz art. 80 kpa. Jak wynika z uzasadnienia decyzji Ministra Edukacji Narodowej, podstawą sformułowania takiego poglądu było stwierdzenie, iż zgromadzone w toku postępowania nieważnościowego dowody podważyły ustalenia Ministra Oświaty, że nieruchomość od 1945 r. znajdowała się we władaniu Szkoły [...] w K. Istotą postępowania nieważnościowego jest ocena zgodności wydanego przez organ administracji publicznej rozstrzygnięcia z przepisami prawa obowiązującymi w dacie wydania tego rozstrzygnięcia. Jeśli natomiast ocena prawidłowości rozstrzygnięcia następuje na skutek pojawienia się nowych dowodów lub nowych okoliczności, z których wynikają wątpliwości co do prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia, to jest to podstawa do wznowienia postępowania (na wniosek lub z urzędu), a nie do wszczęcia postępowania nieważnościowego. Okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia art. 7 kpa oraz art. 80 kpa jest obejściem zakazu stwierdzania nieważności decyzji w oparciu o przesłanki wznowieniowe i jako takie jest niedopuszczalne. Uznając skargę za uzasadnioną, Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), stwierdził nieważność obu wydanych w sprawie decyzji. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył B. Ż., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Na podstawie "art. 174 § 1 pkt 1" ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał niewłaściwej wykładni pojęcia strony postępowania, a przez to dopuścił się obrazy prawa procesowego, odmawiając mu przymiotu strony, a tym samym możliwości występowania w sprawie w takim charakterze. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie. Wywiedziony na podstawie "art. 174 § 1 pkt 1" ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) nie może być kwalifikowany w kategoriach prawidłowo postawionego zarzutu. Wprowadzenie przy sporządzaniu skargi kasacyjnej tzw. przymusu adwokacko - radcowskiego powoduje, że skarga musi być w sposób profesjonalny sformułowana (art. 175 § 1 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Powołany, jako podstawa skargi kasacyjnej, art. 174 cyt. ustawy, w brzmieniu dotychczas obowiązującym, nie zawierał i nie zawiera paragrafu pierwszego. Przepis ten posługuje się jedynie dwoma punktami, z których pierwszy dotyczy naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1), zaś drugi odnosi się do naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2). Nawet jeżeli uznać, że umieszczenie w podstawie kasacyjnej nieistniejącego w przepisie paragrafu jest oczywistą omyłką pisarską, to i tak trudno ustalić rzeczywiste intencje kasatora. Przyjmując bowiem, że autorowi skargi kasacyjnej chodzi o przepis art. 174 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należałoby skonstruowany zarzut oceniać pod kątem naruszenia prawa materialnego, tymczasem, rozwijając podstawę kasacyjną, zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 28 kpa. Podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania rozpoznawanego środka zaskarżenia, a zatem dochodzenia we własnym zakresie, jakie były intencje kasatora oraz wywodzenia domniemania, o którą z dwóch podstaw kasacyjnych chodzi, zwłaszcza że wskazany art. 28 kpa jest przepisem procedury administracyjnej. Warto przy tym zwrócić uwagę, że adresatem zarzutu naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i procesowego, może być tylko Sąd I instancji, ponieważ przedmiotem kontroli w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest zaskarżone orzeczenie tegoż Sądu. Podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 winno być naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W jej ramach skarżący musi bezwzględnie powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił Sąd, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2004 r. o sygn. akt GSK 73/04, M. Pr. 2004, nr 14, s. 632). Tak więc, zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa procesowego, a to art. 28 kpa - co do zasady - nie może być skuteczny, ponieważ przepis ten nie reguluje postępowania przed sądami administracyjnymi. Nie chodzi przy tym również ani o interpretację przepisu art. 28 kpa, ani o jego prawidłowe stosowanie, lecz o ustalenia i ocenę Sądu. Istota sprawy tkwi tylko w prawidłowości ustaleń poczynionych przez WSA w Warszawie i trafności ocen, jakie są ich następstwem. Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, nie może jednak wypowiadać się w tym aspekcie z uwagi na brak podstaw i zarzutów kasacyjnych. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 cyt. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.