I OSK 174/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie NSA Joanna Runge-Lissowska del. WSA Jolanta Rudnicka (spr.) Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 16 października 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 1161/08 w sprawie ze skargi B. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 listopada 2008 r., sygn. II SA/Wa 1161/08 oddalił skargę B. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Dyrektor Biura [...] Komendy Głównej Policji pismem z dnia [...] stycznia 2008 r. wystąpił do Dyrektora Biura Kadr i Szkolenia Komendy Głównej Policji o wszczęcie procedury administracyjnej w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji B. B. - eksperta Wydziału [...] Policji, w związku z nabyciem przez funkcjonariusza prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej. Komendant Główny Policji poinformował B. B. o zamiarze rozwiązania z nią stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji i w dniu [...] stycznia 2008 r. wydał rozkaz personalny o zwolnieniu B. B. ze służby w Policji z dniem [...] kwietnia 2008 r. Od tego rozkazu funkcjonariuszka odwołała się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, który decyzją z dnia [...] marca 2008 r. uchylił zaskarżony rozkaz personalny w całości, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji wskazał na uchybienie organu I instancji, polegające na uproszczonej ocenie zebranego i niepełnego materiału dowodowego. Komendant Główny Policji, ponownie rozpatrując sprawę, rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, zwolnił B. B. ze służby w Policji z dniem [...] maja 2008 r. W uzasadnieniu rozkazu wskazał na realizowanie polityki kadrowej, której celem jest objęcie niektórych stanowisk w Policji przez osoby cywilne. W jego ocenie, skoro funkcjonariuszka nabyła prawo do emerytury, to zwolnienie jej ze służby uzasadnia nie tylko ta okoliczność, ale także zasady polityki kadrowej. B. B. wniosła odwołanie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, w którym zarzuciła organowi pierwszej instancji dyskryminowanie jej jako funkcjonariusza z 30 – letnim stażem służby. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania, decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej daty zwolnienia ze służby i ustalił nowy termin zwolnienia ze służby na dzień [...] lipca 2008 roku, w pozostałym zakresie zaskarżony rozkaz utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że skarżąca spełnia przesłankę wymienioną w art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, gdyż posiada ponad 30 – letnią wysługę emerytalną, zatem istnieją podstawy umożliwiające zwolnienie jej ze służby w Policji. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że organ pierwszej instancji prawidłowo ocenił i uzasadnił swoją decyzję o zwolnieniu, bowiem zważył interes funkcjonariusza, jak i interes społeczny wyrażający się w sprawnym funkcjonowaniu jednostek i komórek organizacyjnych Policji. Takie uzasadnienie, w ocenie organu odwoławczego, stanowi wystarczającą okoliczność, uzasadniającą zwolnienie ze służby policjanta, który nabył prawo do emerytury policyjnej z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej. Według organu odwoławczego ustawodawca nie uzależnił zwolnienia policjanta na tej podstawie prawnej od spełnienia jakichkolwiek dodatkowych przesłanek, np. przebiegu dotychczasowej służby, kwalifikacji zawodowych czy opinii służbowej. Powyższą decyzję B. B. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucała naruszenie art. 7, 77, 80 i 107 K.p.a., wskazując, iż będąc decyzją uznaniową posiada cechy dowolności. Podnosiła, że interpretacja podstawy prawnej zwolnienia ze służby, dokonana przez organ powoduje dyskryminację policjanta, który z chwilą osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej jest "gorszy" od pozostałych funkcjonariuszy i nie nadaje się do wykonywania swoich obowiązków. W piśmie procesowym z dnia 9 września 2008 r. skarżąca wnosiła o przedstawienie przez organ dokumentów dotyczących realizacji procesu "ucywilniania" służby. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie jest zasadna, organ prawidłowo wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności sprawy i w sposób prawidłowy uzasadnił swoją decyzję. W pierwszej kolejności Sąd I instancji nawiązał do treści przepisu będącego materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia tj. art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), zgodnie z którym policjanta można zwolnić ze służby w przypadku nabycia prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej. Sąd pokreślił, że decyzja oparta na tym przepisie nie obliguje wprost do zwolnienia policjanta wraz z wystąpieniem opisanej przesłanki. Aby skorzystać z tego przepisu organ zobowiązany jest wyjaśnić dlaczego, mając wybór pomiędzy pozostawieniem policjanta nadal w służbie, a zwolnieniem go ze służby, decyduje się wybrać tą drugą opcję. Decyzja taka jest decyzją uznaniową, a zatem zakres uznania organu, zastosowana przezeń argumentacja, stanowiły przedmiot oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w aspekcie, czy podjęta w taki sposób decyzja nie posiada cech dowolności. Sąd I instancji zauważył, że organ - jako argument przemawiający za wyborem zwolnienia policjantki - wskazał względy polityki kadrowej, której celem jest obsadzenie niektórych stanowisk w Policji przez osoby cywilne. Organ, co wynika z treści uzasadnienia decyzji, zważył tak interes funkcjonariusza, jak i interes społeczny wyrażający się w sprawnym funkcjonowaniu jednostek i komórek organizacyjnych Policji. Rozważenie tych sprzecznych interesów, przemawia- zdaniem Sądu - za skorzystaniem przez Komendanta Głównego Policji z możliwości jaką daje przepis art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji. Analizując zaskarżoną decyzję pod kątem zastosowania przepisów art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził ich naruszenia. Ponadto Sąd pokreślił, że nie jest uprawniony do oceny prawidłowości polityki kadrowej w Policji, dlatego nie będzie analizował aktów organu dotyczących "ucywilniania" stanowisk policyjnych, czego domaga się skarżąca. Jednakże Sąd może oceniać argumentację płynącą z zasad takiej polityki kadrowej w aspekcie konkretnie podjętej decyzji uznaniowej. Organ ma prawo realizować swoją politykę kadrową i odpowiednio dobierać funkcjonariuszy czy też pracowników cywilnych na określone stanowiska w Policji. Jak zauważył Sąd I instancji skarżąca nie neguje istnienia w Policji procesu zmierzającego do obsadzenia niektórych stanowisk przez osoby cywilne. Sąd nie podzielił zarzutu skargi dyskryminowanie przez organ policjanta, który z chwilą osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej jest "gorszy" od pozostałych funkcjonariuszy i nie nadaje się do wykonywania swoich obowiązków. W tym zakresie, Sąd I instancji uznał, że sprawę dostatecznie wyjaśnił Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazując, iż skoro ustawodawca przewidział zwolnienie policjanta ze służby w Policji z powodu nabycia prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej, to nie może być mowy o dyskryminowaniu policjanta, który spełnia przesłankę w tym przepisie określoną. Różnica w traktowaniu jest dyskryminacją tylko wtedy, jeśli nie ma obiektywnego i rozsądnego uzasadnienia, a więc brak jest realizacji uprawnionego celu, określonego obowiązującymi przepisami prawa. W konsekwencji powyższych ustaleń Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. B., reprezentowana przez radcę prawnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: art.106 § 3 i art.113 § 1 P.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji nieprzeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentów, gdy było to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor zarzucił Sądowi I instancji, że zaakceptował wadliwe ustalenia organu administracji dotyczące przebiegu zdarzeń w sprawie, nie wziął pod uwagę, że organ odmówił rozważenia części dowodów o przeprowadzenie, których wnioskowała skarżąca. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył art.106 §3 P.p.s.a., gdyż oddalił wniosek skarżącej o dopuszczenie uzupełniających dowodów z dokumentów. Wadliwym jest też, w ocenie skarżącej, stanowisko Sądu, że nie jest uprawniony do oceny polityki kadrowej w Policji i tym samym do analizowania aktów organu dotyczących tzw. " ucywilnienia" stanowisk policyjnych. Autor skargi podkreślił, że nie można wykluczyć, że sam fakt powołania się przez organy obu instancji na kwestie związane z ucywilnianiem stanowisk mógł posłużyć w przypadku skarżącej jako argument pozorny. Jeśli organ posiada wewnętrzne regulacje dotyczące takiej procedury, to powinien je przedstawić już w postępowaniu odwoławczym, o co wnioskowała skarżąca. Według skarżącej, oddalając wniosek o przeprowadzenie dowodu z wnioskowanego przez stronę dokumentu, Sąd I instancji naruszył art.113 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art.183 §2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), powołanej dalej, jako "P.p.s.a.", a zatem zgodnie z §1 powołanego artykułu, Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany jest rozpoznać sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie oparta została na podstawie wymienionej w art.174 pkt 2 P.p.s.a., to jest naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszone we wskazany sposób zostały – według autora skargi kasacyjnej - przepisy: art.106 §3 P.p.s.a. i art.113 §1 P.p.s.a. Naruszenie art.106 § 3 P.p.s.a. polega – według skarżącej - na nie przeprowadzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dowodów uzupełniających z dokumentów wnioskowanych przez skarżącą w piśmie z dnia 9 września 2008 r. Zarzut ten nie jest trafny. Wymaga podkreślenia, że przeprowadzenie przez sąd administracyjny postępowania uzupełniającego, o którym stanowi art.106 §3 P.p.s.a., jest dopuszczalne, jeżeli łącznie spełnione są dwa warunki: po pierwsze - jest to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości, czyli gdy bez wnioskowanego dowodu z dokumentu istotne dla sprawy elementy stanu faktycznego pozostają niewyjaśnione; po drugie – gdy przeprowadzenie dowodu z dokumentu nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Trzeba też mieć na uwadze, że przeprowadzenie dowodu uzupełniającego jest dopuszczalne, gdy wnioskowany dowód pozostaje w związku z oceną legalności zaskarżonej decyzji. Odnosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy zauważyć trzeba, że skarżąca zwolniona została ze służby w Policji na podstawie art.41ust.2 pkt 4 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjanta można zwolnić ze służby w przypadku nabycia prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej. Jak wynika z treści wymienionego przepisu jedynym warunkiem, który musi być spełniony, aby w tym trybie zwolnić policjanta ze służby jest osiągnięcie 30 lat wysługi emerytalnej, innych warunków ustawodawca nie przewidział. Poza sporem jest, że skarżąca wymóg ten spełnia, a zatem dopuszczenie dowodu uzupełniającego z dokumentów dotyczących procesu "ucywilnienia" stanowisk policyjnych nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji zaskarżona decyzja o zwolnieniu ze służby jest decyzją uznaniową i dlatego organowi, który przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumenty przemawiające za jej podjęciem, nie można postawić zarzutu dowolności w jej podjęciu. Skarżąca w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zauważa, podnosząc zarzut naruszenia art.106 §3 P.p.s.a. niekonsekwencję Sądu I instancji polegającą – z jednej strony - na uznaniu trafności uzasadnienia zaskarżonej decyzji względami polityki kadrowej, których celem jest obsadzenie niektórych stanowisk w Policji przez osoby cywilne a z drugiej strony niedopuszczeniu dowodu z dokumentu: decyzji nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2006 r. w sprawie powołania Pełnomocnika do spraw ucywilnienia stanowisk policyjnych razem z harmonogramem realizacji rekomendacji i zaleceń wynikających z audytu procesu ucywilniania służby wspomagającej w Komendzie Głównej Policji. Jednakże jak trafnie przyjął Sąd wydający zaskarżony wyrok nie jest on uprawniony do oceny prawidłowości polityki kadrowej w Policji, lecz może oceniać argumentację płynącą z zasad takiej polityki w aspekcie konkretnie podjętej decyzji uznaniowej. Ponadto, jak zostało już wyjaśnione powyżej, jedyną, przewidzianą przez ustawodawcę w art.41 ust.2 pkt 4 ustawy o Policji, przesłanką dla zwolnienia ze służby jest osiągnięcie przez policjanta 30 lat wysługi i dlatego ocena dowodu wnioskowanego przez skarżącą, dotyczącego " ucywilniania" stanowisk policyjnych i polityki kadrowej w Policji nie miała znaczenia dla oceny legalności podjętej przez organy decyzji. Nie zachodziły zatem przesłanki do zastosowania art.106 §3 P.p.s.a. Za nieuzasadniony Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia art.113 §1 i §2 P.p.s.a. Przepis art.113 §1 P.p.s.a. mógłby być naruszony, gdy przewodniczący w ogóle nie wydał zarządzenia o zamknięciu rozprawy lub gdyby zamknął rozprawę w sytuacji, gdy sąd nie uznał sprawy za dostatecznie wyjaśnioną. Natomiast według dyspozycji §2 art.113 P.p.s.a. można zamknąć rozprawę również w przypadku, gdy ma być przeprowadzony dowód z dokumentów znanych stronom, a przeprowadzenie rozprawy co do tego dokumentu sąd uznał za zbyteczne. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy przepis ten nie miał zastosowania, gdyż Sąd I instancji nie dopuścił dowodu uzupełniającego z dokumentów, a przyczyny tej decyzji wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, stwierdzając, że wnioskowany przez skarżącą dowód z dokumentu nie był niezbędny do wyjaśnienia sprawy i nie miał wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 P.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.