II SAB/Rz 223/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Marcin Kamiński AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi E. S. na bezczynność Wojewody Podkarpackiego w przedmiocie ustalenia odszkodowania za ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości I. zobowiązuje Wojewodę Podkarpackiego do wydania decyzji w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt sprawy organowi wraz z prawomocnym wyrokiem; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala wniosek o przyznanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej; IV. zasądza od Wojewody Podkarpackiego na rzecz skarżącej E. S. kwotę 580 zł /słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Pismem z dnia 17 października 2022 r. E. S. (dalej: "Skarżąca"), reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła skargę na bezczynność Wojewody Podkarpackiego (dalej: " Wojewoda"/"organ") w toczącym się postępowaniu w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania za ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości oznaczonych w operacie ewidencji gruntów i budynków gminy [...], obr. [...], jako działki nr [...] i [...], które zostały objęte decyzją Wojewody Podkarpackiego z dnia 19 grudnia 2019 r. Nr N-8.7820.1.3.2019 o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, która zmieniła decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 27 września 2010 znak: I.X- 7119-1/1/10 o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa drogi krajowej [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi odcinku [...] w km 613+767,30 do 619+589,86"; w dniu 25 października 2021 r. Minister Rozwoju i Technologii wydał decyzję, którą uchylił w części i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy, a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzje Wojewody. W skardze sformułowano następujące żądania: 1. na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. dalej: "P.p.s.a.") o zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego orzeczenia; 2. na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. o stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. przyznania na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej w wysokości czterokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej, o którym mowa w art. art. 154 § 6 p.p.s.a. in fine; 4. na podstawie art. 200 p.p.s.a o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw Skarżącej, 5. na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu podano, że wnioskiem z dnia 27 sierpnia 2021 r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] (dalej: "Generalna Dyrekcja") wniosła o ustalenie wysokości odszkodowania za ograniczenie w korzystaniu działek nr [...] i [...] należących do Skarżącej położonych w S. w związku z przebudową sieci gazociągu wysokiego ciśnienia oraz za szkody powstałe w wyniku prowadzonych prac. Skarżąca przyznała, że załatwienie sprawy wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i przyjmując, że sprawa stanowiła sprawę skomplikowaną, ustawowy termin na zakończenie postępowania wynosił dwa miesiące i przypadał na koniec października 2021 roku. Termin ten nie został przez organ dochowany. Wojewoda ani razu nie poinformował Skarżącej o niezałatwieniu sprawy w terminie i o przewidywanym terminie załatwienia sprawy. Dlatego pismem z dnia 13 czerwca 2022 r. Skarżąca w trybie art. 37 § 1 K.p.a. wniosła ponaglenie do Wojewody. Minister Rozwoju nie znalazł podstaw do stwierdzenia bezczynności organu. Organ przez ponad rok od momentu, w którym postępowanie powinno zostać zakończone, pomimo złożenia zażalenia, ignoruje regulację art. 36 K.p.a., w związku z czym Skarżąca nie wie nawet, w jakiej perspektywie postępowanie może zostać ukończone. Pomimo złożenia ponaglenia, organ przez ponad 3 miesiące nie znalazł czasu na wysłanie zawiadomienia w trybie art. 36 K.p.a. W związku z powyższym Skarżąca uważa wniosek o stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, za w pełni uzasadniony. Uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej Skarżąca podkreśliła, że stan bezczynności powstał z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca doznała już w roku 2019 uszczerbku w jej dobrach prawnie chronionych (własność), kiedy została pozbawiona władztwa nad częścią nieruchomości, na której prowadzone były prace, a następnie w związku z utratą właściwości użytkowych przez nieruchomość. Do dnia dzisiejszego nie uzyskała odszkodowania w związku z poniesionymi uszczerbkami. W obecnych warunkach wysokiej inflacji każdy miesiąc oczekiwania na wypłatę odszkodowania oznacza realną zmianę siły nabywczej, jaką będzie reprezentować otrzymana suma pieniężna. Zasądzenie na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej zgodnie ze złożonym wnioskiem stanowiłoby więc sprawiedliwą rekompensatę za okres oczekiwania na przyznanie jej odszkodowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i przyznał, że decyzją z 19 grudnia 2019 r. Nr N-VIII.7820.1.3.2019 zezwolił na realizację inwestycji drogowej, która zmieniała decyzję z 27 września 2010 znak: I.X-7119-1/1/10 o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa drogi krajowej [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi odc. [...] km 613+767,30 do 619+589,86". Wnioskiem z 27 sierpnia 2021 r., Generalna Dyrekcja wniosła o ustalenie wysokości odszkodowania za ograniczenie w korzystaniu z działek Skarżącej nr [...] i [...] w związku z przebudową sieci gazociągu wysokiego ciśnienia oraz za szkody powstałe w wyniku prowadzonych prac. Wojewoda postanowieniem z 2 września 2021 r., znak: N-III.7570.3.2.2021 powołał rzeczoznawcę majątkowego na biegłego w postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia odszkodowania za ograniczenie w korzystaniu z ww. nieruchomości. Biegła sporządziła operaty szacunkowe datowane na 10 listopada 2021 r. Po ich weryfikacji, zawiadomieniem z 18 stycznia 2022 r., wszczęto postępowanie i zawiadomiono strony o możliwości zapoznania się z zebraną dokumentacją. Generalna Dyrekcja zgłosiła uwagi do wszystkich operatów szacunkowych w ramach inwestycji, w tym do operatów dla działek nr [...] i [...] (pismem z 21 stycznia 2022 r.). Dlatego w dniu 17 lutego 2022 r. zwrócono się do rzeczoznawcy majątkowego o ustosunkowanie się do złożonych zarzutów. Biegła odpowiedziała na złożone zarzuty pismem z 15 lutego 2022 r. Wojewoda naprowadził, że w analogicznej sprawie, decyzją z 11 stycznia 2022 r., ustalił wysokość odszkodowania za ograniczenie w korzystaniu z działki nr [...] położonej w S. Odwołanie złożyła Generalna Dyrekcja, przy czym zarzuty odwołania dotyczą szeregu innych postępowań, w tym dla działek [...] i [...]. W sprawie tej Minister Rozwoju i Technologii decyzją z 26 maja 2022 r., znak: DLI-VI.7615.71.2022.MT uchylił decyzję Wojewody z 11 stycznia 2022 r. dot. działki nr 778, podzielając argumentację dotyczącą wpływu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na zakres szkód. Wojewoda chcąc zachować spójność prowadzonych postępowań zmuszony jest uwzględnić wytyczne Ministra Rozwoju we wszystkich podobnych sprawach. W tym celu, pismem z 31 maja 2022 r. wystąpiono do rzeczoznawcy majątkowego o ponowne przeanalizowanie poprawności sporządzonych operatów szacunkowych oraz ewentualne sporządzenie skorygowanych wycen oraz odniesienie się do podniesionych przez Generalną Dyrekcję zarzutów dotyczących braku wystąpienia szkody trwałej w postaci zmniejszenia wartości nieruchomości, z uwagi na fakt, że możliwe ograniczenia w tym zakresie wprowadził już Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego w 2003 r. Pismem z 13 czerwca 2022 r. Skarżąca złożyła ponaglenie do Ministra Rozwoju i Technologii na przedmiotowe postępowanie zarzucając, że Wojewoda dopuścił się bezczynności. Minister w odniesieniu do zarzutu bezczynności w przedmiotowej sprawie wydał postanowienie z 1 sierpnia 2022 r. znak: DLI-VII.7615.124.2022.NL, w którym ocenił całokształt dokonanych przez Wojewodę czynności i stwierdził, że podniesione w ww. ponagleniu zarzuty są bezzasadne. Podzielił stanowisko Wojewody, że czynności podejmowane przez organ wojewódzki w toku prowadzonego postępowania były uzasadnione istotą sprawy oraz koniecznością zebrania pełnego materiału dowodowego i w żaden sposób nie zmierzały do celowego przewlekania postępowania. W konkluzji Wojewoda podkreślił, że musi stosować się do wyrażonej w art. 7 i art. 77 K.p.a. zasady prawdy obiektywnej a zatem stać na straży praworządności oraz obowiązany jest podejmować wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli o czym strona, jak i jej pełnomocnik wielokrotnie powiadamiani byli osobiście w siedzibie tut. Organu, jak i podczas rozmów telefonicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest uzasadniona. I. Stan sprawy jest następujący. Wnioskiem z 27 sierpnia 2021 r., Generalna Dyrekcja wniosła o ustalenie odszkodowania za ograniczenie w korzystaniu z działek Skarżącej nr [...] i [...], w związku z przebudową sieci gazociągu wysokiego ciśnienia oraz za szkody powstałe w wyniku prowadzonych prac. Postanowieniem z 2 września 2021 r., Wojewoda powołał rzeczoznawcę majątkowego w sprawie ustalenia odszkodowania za ograniczenie w sposobie korzystania z kilku działek, w tym z działek Skarżącej. Z akt administracyjnych wynika, że biegła dla działek nr [...] i [...] sporządzała odrębne operaty, datowane S., 10 listopada 2021 r. Zawiadomieniem z 18 stycznia 2022 r. Wojewoda poinformował strony o wszczęciu postępowania w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania oraz o możliwości zapoznania się z zebraną dokumentacją. Zastrzeżenia do operatów szacunkowych złożyła Generalna Dyrekcja (pismo z 21 stycznia 2022 r.). W związku z tym Wojewoda, pismem z dnia 17 lutego 2022 r., wystąpił do biegłej o ewentualną korektę operatów. W dniu 23 lutego 2022 r. do organu wpłynęły wyjaśnienia bieglej do operatów szacunkowych dla działek nr [...] i [...]. Pismem z dnia 13 czerwca 2022 r. pełnomocnik Skarżącej wystąpił do Ministra Rozwoju i Technologii z ponagleniem, w związku z bezczynnością wojewody w toczącym się postępowaniu o ustalenie odszkodowania. Ponaglenie, z ustosunkowaniem się do zarzutów, Wojewoda przekazał Ministrowi (pismo z 1 lipca 2022 r.). Postanowieniem z 1 sierpnia 2022 r. Minister Rozwoju i Technologii uznał, że Wojewoda nie dopuścił się bezczynności ani przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie. W tym stanie sprawy Skarżąca pismem z 17 października 2022 r. wniosła skargę na bezczynność Wojewody. W aktach administracyjnych znajduje się decyzja Ministra Rozwoju i Technologii z 26 kwietnia 2022 r. uchylająca decyzję Wojewody z dnia 11 stycznia 2022 r. o ustaleniu odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej nr [...] i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W związku z uzasadnieniem decyzji kasacyjnej, Wojewoda w dniu 31 maja 2022 r. zwrócił się do biegłej o ponowne przeanalizowanie operatów. II. Na wstępie, odwołując się do uchwały (7) NSA z dnia 2 czerwca 2020 r. sygn. II OPS 5/19 należy wyjaśnić, co należy rozumieć przez bezczynność, a co przez przewlekłość i co oznacza skarga na bezczynność i skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania. "Pojęcia bezczynności i przewlekłości zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 K.p.a. po zmianach tej ustawy dokonanych ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), uzyskując odmienny znaczeniowo sens. I tak bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w K.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy, zaś przewlekłość określono jako prowadzenie postępowania dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Z treści przywołanych definicji normatywnych należy wywieść, iż organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 K.p.a. Natomiast postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód. Przyjęte wskazanym przepisem definicje powiązane zostały z instytucją procesową ponaglenia, które przysługuje stronie w razie zaistnienia jednego z określonych art. 37 § 1 pkt 1 i K.p.a. stanów wadliwego w czasie załatwiania sprawy przez organ. W obu przypadkach naruszania przez organ administracji zasady wnikliwego i szybkiego, a gdy pozwala na to charakter sprawy, niezwłocznego załatwiania sprawy (art. 12 § 1 i § 2 K.p.a.) strona, której sprawa nie została załatwiona w terminie lub której sprawa prowadzona jest przewlekle, może podjąć kroki w kierunku zmobilizowania organu poprzez skorzystanie z prawa do złożenia ponaglenia, przy czym, co należy podkreślić, prawo to realizowane jest w toku obciążonego wskazaną wyżej wadą postępowania. Taki wniosek należy wywieść przede wszystkim z analizy treści przepisów kodeksu postępowania administracyjnego odnoszących się do zaistniałego stanu bezczynności organu lub przewlekłości postępowania, a więc stanów, w których nie załatwiono sprawy. Odwołując się w tym zakresie do konkretnych przepisów, wskazać należy na treść art. 36 § 1 K.p.a., który nakazuje organowi - wobec niezałatwienia sprawy w terminie - powiadomienie strony o nowym terminie załatwienia sprawy i przysługującym jej prawie do wniesienia ponaglenia, który wprost stanowi o prawie do ponaglenia, gdy postępowanie nie jest zakończone ("postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne") i wreszcie art. 37 § 1 pkt 1) cyt. ustawy kształtującego prawo do wniesienia ponaglenia na bezczynność w warunkach tym przepisem określonych, którego rozumienia nie można przyjmować w oderwaniu od art. 36 § 1 jednoznacznie dotyczącego prawa do ponaglenia na sprawę niezałatwioną w terminie i wymagającą wyznaczenia terminu nowego. Przepisy te składają się na spójną regulację, na mocy której strona poprzez przyznane jej prawo do ponaglenia uzyskuje ochronę przed niezgodnym z prawem działaniem organu w czasie trwania tego niepożądanego stanu. Charakter i cel instytucji procesowej ponaglenia trafnie określony został w literaturze przedmiotu jako środek prawny zwalczania bezczynności i przewlekłości postępowania jednoznacznie wyrażający intencję strony skłonienia organu do szybkiego załatwienia sprawy (vide: H. Knysiak-Sudyka, Nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego - aspekt pozytywny (w) Prawo administracyjne dziś i jutro, str. 361; red. nauk. J. Jagielski, M. Wierzbowski; Wolters Kluwer; Warszawa 2018). Twierdzenie, iż ponaglenie na bezczynność (przewlekłość) wnosi się w toku nieefektywnego postępowania, nawiązuje wprost do istoty i sensu tej instytucji, która w sposób formalny odzwierciedla niezadowolenie strony z postępu sprawy administracyjnej i stanowi próbę wymuszenia na organie załatwienia sprawy". Podzielając powyższe uwagi należy przyjąć, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a., organ nie podjął czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo zaistnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji. Podkreślić też wypada, że dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określone czynności nie zostały w sprawie dokonane. III.1. W stanie faktycznym sprawy opisanym w punkcie I uzasadnienia nie ulega wątpliwości, że Wojewoda dopuścił się bezczynności. Po pierwsze, mając na uwadze art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2033 r. nr 80, poz. 721 ze zm.) przyjąć należy, że wszczęcie postępowania nastąpiło na wniosek Generalnej Dyrekcji z dnia 27 sierpnia 2021 r. Zatem zawiadomienie z dnia 18 stycznia 2022 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego jest wadliwe, gdyż nie nawiązuje do daty złożenia wniosku (art. 61 § 3 K.p.a.). Po drugie, z akt administracyjnych nie wynika, aby Skarżąca, w związku z zastrzeniami Generalnej Dyrekcji do operatów, została powiadomiona o stanowisku biegłej zawartym w pismach z daty S., 15 lutego 2022 r. (data wpływu do organu – 23 lutego 2022 r.). Po trzecie, mimo upływu terminów załatwienia sprawy określonych w art. 35 § 3 K.p.a., Wojewoda nie zrealizował obowiązku wynikającego z art. 36 K.p.a. Nie uczynił tego również po wniesieniu ponaglenia z 13 czerwca 2022 r., ani po wydaniu postanowienia przez Ministra (do daty wniesienia skargi na bezczynność). Reasumując Sąd stwierdza, że skoro Wojewoda dopuścił się bezczynności, to skarga w części dotyczącej zobowiązania organu do wydania decyzji jest zasadna (art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). 2. Stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności obliguje Sąd do oceny czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.), a także stwarza możliwość wymierzenia organowi grzywny lub przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. (zob. np. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2019 r. sygn. I OSK 2660/18). Sąd stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W konsekwencji, brak jest podstaw do przyznania od organu na rzecz Skarżącej wnioskowanej skargą sumy pieniężnej. Wskazać należy, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. odnosi się do wadliwości o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającym miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności przez organ administracyjny, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego nasilenia braku woli do załatwienia sprawy. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie występuje, bowiem mimo braku zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dniem 27 sierpnia 2021 r., Wojewoda już 2 września 2021 r. powołał rzeczoznawcę majątkowego w sprawie ustalenia odszkodowania za ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości. Operaty sporządzone przez biegłego opatrzone zostały datą 10 listopada 2021 r. Z akt nie wynika jednak, kiedy zostały złożone w organie. Zatem nie można przyjąć, że kolejna czynność organu, tj. zawiadomienie o wszczęciu postępowania z 18 stycznia 2022 r. nastąpiło ze znacznym odstępem czasowym od przedłożenia operatów. Z kolei dalsze procedowanie organu, w tym dbałość o realizację podstawnych zasad rządzących postępowaniem administracyjnym, w tym wynikających z art. 7 i art. 8 § 2 K.p.a. nie pozwalają na postawienie Wojewodzie zarzutu "rażącego naruszenia prawa". Wskazać w tym miejscu należy, że w aktach administracyjnych znajduje się decyzja Ministra Rozwoju i Technologii z 26 kwietnia 2022 r. uchylająca decyzję Wojewody z dnia 11 stycznia 2022 r. o ustaleniu odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nr [...] i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Decyzja ta dotyczy nieruchomości podobnej, położonej w tej samej miejscowości, wobec tego wytyczne dla Wojewody co do dalszego postępowania, w tym w zakresie operatu szacunkowego, niewątpliwie mają wpływ na treść rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie. Po otrzymaniu decyzji kasacyjnej Wojewoda 31 maja 2022 r. zwrócił się do biegłej o ponowne przeanalizowanie operatów. Zatem do daty sporządzenia (uzupełnienia) operatów szacunkowych wystąpiła obiektywna przeszkoda w wydaniu decyzji o odszkodowaniu, jednak okoliczność ta nie zwalniała Wojewody z realizacji obowiązku wynikającego z art. 36 K.p.a. Nie jest to jednak równoznaczne z działaniami, które nosiłyby cechy "rażącego naruszenia prawa". Z tych przyczyn Sąd orzekł, jak wyroku, na podstawie wskazanych przepisów. Orzeczenie o kosztach ma oparcie w art. 200 P.p.s.a.