II OSK 2747/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Robert Sawuła, Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.), Sędzia WSA (del.) Mirosław Gdesz, Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski, po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2021 r. sygn. akt VII SAB/Wa 76/21 w sprawie ze skargi R. D. na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w przedmiocie rozpatrzenie podania z dnia 31 stycznia 2019 r. oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 września 2021 r., sygn. akt VII SAB/Wa 76/21, oddalił skargę R. D. na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Mazowieckiego w przedmiocie rozpatrzenia podania z dnia 31 stycznia 2019 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji podał, że przedmiotem skargi jest bezczynność Wojewody Mazowieckiego polegająca na nierozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia 31 stycznia 2019 r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia września 2018 r., nr 568/Ś/2018, zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Miastu [...] pozwolenia na przebudowę i remont części elewacji budynku mieszkalno-usługowego wraz z przeniesieniem skrzynki gazowej oraz rozbiórką zabudowy tarasu przy ul. [...] [...] w W. na działce o nr ew. [...] w obrębie [...] w [...]. Skarżący zarzuca organowi, iż do dnia wniesienia skargi na bezczynność, tj. do dnia 23 lutego 2021 r. nie rozpatrzył przedmiotowego podania, czym w sposób rażący naruszył przepisy dotyczące terminów załatwiania spraw. Sąd Wojewódzki zaznaczył, że Wojewoda był w tej sprawie związany wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 835/19, w którym Sąd wskazał, że "orzekając ponownie, organ II instancji uwzględni powyższą ocenę Sądu i wezwie skarżącego do jednoznacznego sprecyzowania zakresu żądania zawartego w piśmie z 31 stycznia 2019 r. przez wskazanie, czy stanowi ono wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z 27 września 2018 r. nr 568/Ś/2018, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., czy odwołanie od tej decyzji, jednocześnie pouczając skarżącego o powyższych przepisach prawnych i stanie faktycznym sprawy". Sąd I instancji stwierdził, że zawarta w skardze krytyka działania organu w związku z treścią uzasadnienia tego wyroku jest nieuzasadniona. Skoro Sąd wprost nakazał organowi wezwać skarżącego do jednoznacznego sprecyzowania zakresu żądania zawartego w piśmie z dnia 31 stycznia 2019 r. przez wskazanie, czy stanowi ono wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 27 września 2018 r., czy odwołanie od tej decyzji, to nieuzasadnione jest twierdzenie skarżącego, że organ po zwrocie akt sprawy powinien niezwłocznie przystąpić do rozpatrzenia wniosku skarżącego o wznowienie postępowania. Dalej, Sąd Wojewódzki podkreślił, że akta sprawy zostały zwrócone organowi w dniu 29 lipca 2020 r. Wojewoda - działając na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., zwana dalej: "k.p.a.") - skierował do R. D. wezwanie z dnia 18 grudnia 2020 r. do usunięcia braków formalnych podania z dnia 31 stycznia 2019 r., poprzez jednoznaczne sprecyzowanie zakresu żądania zawartego w piśmie z dnia 31 stycznia 2019 r., czy stanowi ono wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 27 września 2018 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., czy odwołanie od decyzji w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. Przesyłka adresowana do skarżącego była dwukrotnie awizowana w dniach 23 i 31 grudnia 2020 r. i została zwrócona do organu jako niepodjęta w terminie. Zawiadomieniem z dnia 28 stycznia 2021 r. Wojewoda pozostawił podanie R. D. bez rozpoznania, wyjaśniając, iż termin na usunięcie braków podania upłynął bezskutecznie w dniu 14 stycznia 2021 r., a wnioskodawca tych braków nie uzupełnił. W ocenie Sądu, organ prawidłowo pozostawił podanie bez rozpatrzenia, albowiem wnioskodawca, pomimo wezwania, nie uzupełnił jego braków formalnych. Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W wezwaniu z dnia 18 grudnia 2020 r. organ wskazał, wykonując zalecenia Sądu, jakie braki podania wnioskodawca miał uzupełnić. Wezwanie zawierało też pouczenie, że nieusunięcie tych braków w terminie 7 dni spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Przesyłka zawierająca powyższe wezwanie była dwukrotnie awizowana (w dniu 23 grudnia 2020 r. oraz w dniu 31 grudnia 2020 r.), w związku z czym skutek doręczenia - zgodnie z art. 44 § 4 k.p.a. - nastąpił w dniu 7 stycznia 2021 r. Zgodnie z art. 44 § 4 k.p.a. doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia czternastodniowego okresu, w czasie którego przesyłka listowa jest przechowywana przez operatora pocztowego. Tym samym w niniejszej sprawie termin na usunięcie braków formalnych podania upłynął w dniu 14 stycznia 2021 r. Wnioskodawca nie uzupełnił braków formalnych podania we wskazanym terminie, czego sam nie kwestionuje w skardze. Sąd uznał, że w związku z tym Wojewoda prawidłowo pozostawił podanie z dnia 31 stycznia 2019 r. bez rozpoznania. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, nie można więc uznać, że w dacie wniesienia skargi (23 lutego 2021 r.) Wojewoda Mazowiecki pozostawał w bezczynności w załatwieniu podania skarżącego z dnia 31 stycznia 2019 r. Przy czym Sąd zaznaczył, że wprawdzie nie można pomiąć faktu, iż pomiędzy zwrotem akt organowi, a skierowaniem do wnioskodawcy wezwania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. upłynęło ponad 4 miesiące, lecz okoliczność ta nie mogła mieć wpływu na stwierdzenie, iż w dacie wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności. Należy mieć na uwadze, że w tej sprawie mamy do czynienia ze szczególnym rodzajem skargi na bezczynność organu, w której w zasadzie skarżący kwestionuje zgodność z prawem czynności organu polegającej na pozostawieniu podania bez rozpatrzenia. Długość trwania czynności organu zmierzających do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. mogłaby być brana pod uwagę przy stwierdzeniu, iż pozostawienie podania bez rozpatrzenia nastąpiło z naruszeniem prawa. Sąd I instancji stwierdził także, że skoro postępowanie w tej sprawie nie zostało skutecznie wszczęte, gdyż wniosek skarżącego został prawidłowo pozostawiony przez organ bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., to nie można organowi zarzucić przewlekłego prowadzenia postępowania. W tego rodzaju sprawach przysługuje jedynie skarga na bezczynność postępowania zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, która to skarga w tej sprawie jest bezzasadna. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył R. D., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 64 § 2 k.p.a., poprzez niezasadne uznanie, że słuszne było wzywanie skarżącego do określenia, jakiego typu działań domaga się od organu pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania i następnie zastosowanie konsekwencji w postaci pozostawienia owego pisma bez rozpoznania, w sytuacji, gdy treść pisma skarżącego z dnia 31 stycznia 2019 r. była klarowna i nie pozostawiała w tym zakresie wątpliwości i pismo to nie zawierało nieusuniętych braków formalnych niepozwalających na nadanie sprawie biegu, zaś organ, co najwyżej, był władny wezwać skarżącego do sprecyzowania jego pisma pod rygorem uznania go za wniosek o wznowienie postępowania, bowiem z całości stanowiska skarżącego i jego pełnomocnika tak należało to pismo interpretować; 2) art. 44 § 4 k.p.a. w zw. z art. 98 ust. 1 i 2 ustawy o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-COV-2 z dnia 16 kwietnia 2020 r. (w wersji pierwotnej tego przepisu zgodnie z Dz.U. z 2020 r. poz. 695, zwana dalej: "specustawą"), poprzez niezasadne uznanie, że zasadne było zastosowanie fikcji doręczenia, w sytuacji, gdy taka możliwość ze względu na istnienie stanu zagrożenia epidemiologicznego była wyłączona w sprawie administracyjnej, a zatem niezasadnie Sąd podzielił stanowisko organu o przekroczeniu przez skarżącego terminu do sprecyzowania podania; 3) 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 i 2 k.p.a., poprzez niezasadne uznanie, że organ prawidłowo zostawił podanie skarżącego bez rozpoznania oraz że nie pozostawał na datę złożenia skargi w bezczynności, w sytuacji, gdy wezwanie do uzupełnienia braków formalnych skierowane do skarżącego pod rygorem z art. 64 § 2 k.p.a. było nieprawidłowe, a jego doręczenie - nieskuteczne, przez co organ nie był władny do pozostawienia podania bez rozpoznania; 4) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 11 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 84 § 1 w zw. z art. 85 § 1 w zw. z art. 86 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi, pomimo że WSA miał obowiązek rozstrzygnięcia sprawy niezależnie od zakresu zarzutów podniesionych w skardze, natomiast skarżona nią decyzja "była narusza przepisy postępowania z uwagi na wydanie jej przez Organ bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz z naruszeniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego zebranego materiału dowodowego". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, mimo częściowo uzasadnionych jej podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny podziela, co do zasady, stanowisko Sądu I instancji, że w niniejszej sprawie nie mieliśmy do czynienia z bezczynnością i przewlekłością postępowania Wojewody, gdyż pozostawienie podania bez rozpoznania jest formą zakończenia postępowania administracyjnego, z tym zastrzeżeniem, że organ administracji pozostawał w mylnym przekonaniu, co do właściwego sposobu zakończenia postępowania, a skoro tak, to nie można zarzucić mu bezczynności, czy przewlekłości postępowania. Prawidłowo Sąd Wojewódzki odwołał się do wyroku WSA w Warszawie z dnia 6 listopada 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 835/19, mającego, na podstawie art. 153 w zw. z art. 170 p.p.s.a., moc wiążącą. Otóż w wyroku tym, Sąd wskazał, że "organ II instancji (...) wezwie skarżącego do jednoznacznego sprecyzowania zakresu żądania zawartego w piśmie z 31 stycznia 2019 r. przez wskazanie, czy stanowi ono wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z 27 września 2018 r. nr 568/Ś/2018, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., czy odwołanie od tej decyzji, jednocześnie pouczając skarżącego o powyższych przepisach prawnych i stanie faktycznym sprawy". Wojewoda miał więc obowiązek, wbrew zapatrywaniu skarżącego kasacyjnie, wezwania skarżącego do określenia, jakiego typu działań domaga się od organu administracji. Słusznie jednakże autor środka zaskarżenia podnosi, że brak jest w zobowiązaniu tym, czy też w jakiejkolwiek innej części uzasadnienia tego wyroku, zapisu, że organ był zobowiązany do wezwania skarżącego pod rygorem wynikającym z art. 64 k.p.a. i w trybie tego przepisu. Zaznaczyć należy, że w doktrynie (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, art. 64) zauważa się, że sporne jest, czy zredagowanie żądania przez wnoszącego podanie w taki sposób, że budzi ono wątpliwości organu administracji co do jego rzeczywistej treści, jest brakiem formalnym, który wnoszący powinien usunąć na wezwanie organu w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Z jednej bowiem strony ustalenie rzeczywistej treści żądania, jeżeli budzi ono wątpliwości, należy do organu administracji publicznej, który postępuje w tym zakresie zgodnie z art. 9 (zob. wyroki NSA: z 19 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 1018/11; z 12 września 2013 r., sygn. akt II OSK 919/12), a ponadto organ nie jest uprawniony do samodzielnego kształtowania treści wniosku niezgodnie z jego treścią bądź wbrew rzeczywistej woli podmiotu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2257/12, stwierdził, że: "Organ administracji, dysponując pismem strony, nie może przypisywać mu znaczenia, jakie z niego nie wynika, nie może domniemywać, jakie były intencje strony przy składaniu pisma i co strona chciała osiągnąć". "Z zasady prawdy obiektywnej oraz art. 77 § 1 k.p.a. wynika, że ciężar dowodu spoczywa na organie administracji, to organ pierwszej instancji powinien, mając to na uwadze, dołożyć wszelkich starań, aby ustalić prawidłowy przedmiot swojego postępowania. Jednocześnie organy administracji publicznej czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek" – wyrok NSA z dnia 28 października 2016 r., sygn. II FSK 1952/15. Z orzecznictwa tego wynika zatem, że treść żądania budząca wątpliwości organu nie jest brakiem formalnym, usuwalnym w trybie komentowanego przepisu; wątpliwości co do treści żądania powinny być zatem usuwane w trybie postępowania wyjaśniającego. Z drugiej jednak strony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że dopiero jednoznaczne ustalenie treści żądania wnioskodawcy umożliwi sprecyzowanie materialnej podstawy załatwienia sprawy zakreślonej żądaniem strony, a "przepisem umożliwiającym organowi wywiązanie się z powyższego obowiązku jest art. 64 § 2 k.p.a." (zob. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2768/15), a zatem w celu ustalenia rzeczywistej treści żądania wnioskodawcy należy wezwać wnoszącego podanie do jednoznacznego ustalenia treści żądania na podstawie komentowanego przepisu. Sąd w składzie obecnie orzekającym, podobnie jak autor komentarza do analizowanego przepisu, opowiada się za pierwszym stanowiskiem, ponieważ sformułowanie żądania w sposób budzący wątpliwości organu, co do jego rzeczywistej treści, nie jest brakiem formalnym w tym sensie, że jest równoznaczne z brakiem żądania. Wątpliwości co do treści żądania powinny być usuwane w toku postępowania wyjaśniającego. Wadliwie zatem organ administracji zastosował na gruncie niniejszej sprawy dyspozycję art. 64 § 2 k.p.a., a w konsekwencji pozostawił podanie skarżącego bez rozpoznania. Tym samym, Naczelny Sąd Administracyjny podziela te zarzuty skargi kasacyjnej, które wskazują na naruszenie art. 64 § 2 k.p.a. (punkt 1 i 3 opisanego wyżej środka zaskarżenia), z zastrzeżeniem, o którym mowa powyżej, tj. z wyłączeniem stwierdzenia naruszenia art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 i 2 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zasługiwały na uwagę pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. Autor środka zaskarżenia bezpodstawnie zarzuca naruszenie art. 44 § 4 k.p.a. w zw. z art. 98 ust. 1 i 2 specustawy. Przepis art. 98 specustawy w pierwotnej wersji, na którą powołuje się skarżący kasacyjnie, brzmiał: "1. Nieodebranych pism podlegających doręczeniu za potwierdzeniem odbioru przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe, których termin odbioru określony w zawiadomieniu o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru przypadał w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, nie można uznać za doręczone w czasie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii oraz przed upływem 14 dni od dnia zniesienia tych stanów. 2. Przepisu ust. 1 nie stosuje się do: 1) postępowań w sprawach, o których mowa w art. 15f ust. 9 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych; 2) postępowań, o których mowa w dziale IIIB ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.); 3) kontroli podatkowej, kontroli celno-skarbowej oraz postępowań podatkowych, jeżeli kontrole lub postępowania te wiążą się z podejrzeniem popełnienia przestępstwa lub przestępstwa skarbowego; 4) przesyłek wysyłanych do ani wysyłanych przez: a) sądy i Trybunały, b) prokuraturę i inne organy ścigania, c) komornika sądowego.". Na mocy art. 5 ustawy z dnia 24 lipca 2020 r. o zmianie ustawy o delegowaniu pracowników w ramach świadczenia usług oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 1423, zwana dalej: "ustawą zmieniającą"), dokonano zmiany specustawy, w ten sposób, że w art. 98 w ust. 2 w pkt 4 w lit. c kropkę zastępuje się przecinkiem i dodaje się lit. d w brzmieniu: "d) organ administracji publicznej." Przepis ten wszedł w życie z dniem ogłoszenia ustawy zmieniającej, tj. z dniem 20 sierpnia 2020 r. (art. 13 pkt 5 ustawy zmieniającej). W art. 11 ustawy zmieniającej wskazano, że przesyłki, o których mowa w art. 98 ust. 2 pkt 4 lit. d ustawy zmienianej w art. 5, niedoręczone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, uznaje się za doręczone po upływie 14 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (ust. 1); przepisu ust. 1 nie stosuje się jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 1041) dokonał zwrotu przesyłki, a organ administracji publicznej ponownie wysłał pismo podlegające doręczeniu za potwierdzeniem odbioru (ust. 2). Poza tymi unormowaniami ustawa zmieniająca nie przewidziała w zakresie art. 98 ust. 2 pkt 4d) specustawy, żadnych innych przepisów, w tym intertemporalnych. Skoro ww. przepis wszedł w życie z dniem 20 sierpnia 2020 r., a organ wystosował swoje wezwanie w dniu 18 grudnia 2020 r., to mógł on nieodebrane pismo uznać za doręczone. Czym innym jest natomiast zasadność wezwania, o czym mowa we wcześniejszych rozważaniach. Zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 11 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 84 § 1 w zw. z art. 85 § 1 w zw. z art. 86 k.p.a., jest niezrozumiały. Przedmiotem kontroli sądowej nie była decyzja administracyjna, lecz stwierdzenie bezczynności, czy przewlekłości postępowania organu administracji publicznej. Powyższy zarzut nie został rozwinięty przez autora środka zaskarżenia w jego uzasadnieniu. Naczelny Sąd Administracyjny tym bardziej jest zwolniony od czynienia pogłębionych analiz w tym zakresie. Wojewoda Mazowiecki zapoznając się z niniejszym wyrokiem weźmie pod uwagę stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w nim wyrażone oraz nada dalszy bieg wnioskowi skarżącego o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 27 września 2018 r., nr 568/Ś/2018 (przekazanie do organu właściwego), skoro wola skarżącego się jednoznacznie skonkretyzowała, jak należy traktować jego żądanie zawarte w piśmie z dnia 31 stycznia 2019 r. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.