II GSK 1886/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Dorota Dąbek po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. A. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2017 r. sygn. akt VI SAB/Wa 21/17 o odrzuceniu skargi A. A. na bezczynność Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w A. w przedmiocie nadania biegu skardze na pełnomocnika z urzędu postanawia: oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, objętym skargą kasacyjną postanowieniem z 21 grudnia 2017 r. sygn. akt VI SAB/Wa 21/17, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecny tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; w skrócie: p.p.s.a.) odrzucił skargę A. A. na bezczynność Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w A. w przedmiocie nadania biegu skardze na pełnomocnika z urzędu. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym: Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 czerwca 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 3167/14 oddalił skargę A. A. (dalej: skarżący) na decyzję z dnia [...] września 2014 r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności przypadającej agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej. Odpis wyroku wraz z uzasadnieniem został doręczony skarżącemu w dniu [...] lipca 2015 r. Prawomocnym postanowieniem z dnia 4 września 2015 r. WSA w Warszawie przyznał skarżącemu prawo pomocy w zakresie częściowym poprzez ustanowienie radcy prawnego dla sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej oraz reprezentowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w A. (dalej: Rada OIRP) jako pełnomocnika z urzędu dla skarżącego wyznaczyła radcę prawnego B. B. Skarżący pismem z dnia 10 listopada 2016 r. wniósł do Rady OIRP skargę na zaniechania i bezczynność ustanowionego pełnomocnika z urzędu, wnosząc o wszczęcie wobec niego postępowania dyscyplinarnego. Pismem z dnia 25 stycznia 2017 r. Rada OIRP poinformowała skarżącego o przekazaniu ww. skargi do Rzecznika Dyscyplinarnego przy OIRP w A.. Pismem z dnia 21 lutego 2017 r. skarżący wniósł do Krajowej Rady Radców Prawnych, za pośrednictwem Rady OIRP, zażalenie na bezczynność Rady OIRP, wskazując, iż nie nadano biegu jego skardze z dnia 10 listopada 2017 r. Rada pismem z dnia 7 marca 2017 r. poinformowała skarżącego, że ww. skarga została w dniu 15 listopada 2016 r. przekazana właściwemu rzecznikowi dyscyplinarnemu. Orzekając na skutek wniesionej przez skarżącego w dniu [...] marca 2017 r. skargi na bezczynność Rady OIRP w przedmiocie nadania biegu jego skardze z dnia 10 listopada 2016 r. na zaniechania i bezczynność wyznaczonego pełnomocnika z urzędu, Sąd I instancji – mając na uwadze treść art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. – wskazał, że na żadnym etapie rozpoznania takiej skargi nie znajdują zastosowania przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; w skrócie; k.p.a.). Żadna czynność rady okręgowej izby radców prawnych związana z przekazaniem rzecznikowi dyscyplinarnemu skargi, nie spełnia podstawowego kryterium warunkującego zaliczenie jej do kategorii czynności określonych w art. 3 § 2 p.p.s.a. - nie jest bowiem czynnością z zakresu administracji publicznej. Przekazanie sprawy do rzecznika dyscyplinarnego, niezależnego od organu Okręgowej Izby Radców Prawnych następuje na podstawie dekretacji (czynności materialnotechicznej), natomiast ani rada, ani rzecznik, ani również Okręgowa Izba Radców Prawnych nie mają w takiej sytuacji, tj. rozpoznania skargi na zaniechania i bezczynność radcy prawnego, przymiotu organu administracji publicznej. Sąd I instancji wskazał, że dla organów samorządu zawodowego, nienależących do systemu ustrojowego administracji publicznej, wykonywanie działalności administracyjnej stanowi jedynie margines ich zadań i kompetencji. Ustawa z 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1870) enumeratywnie wskazuje przypadki, w których samorząd pełni zadania zlecone z zakresu administracji publicznej. Takim zadaniem nie jest postępowanie związane ze skargą na radcę prawnego oraz związane z postępowaniem dyscyplinarnym, do którego zgodnie z art. 741 ustawy o radcach prawnych w sprawach nieuregulowanych w ustawie do postępowania dyscyplinarnego stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania karnego. Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych oraz Rzecznik Dyscyplinarny są dwoma niezależnymi organami działającymi w odmiennych trybach i reżimach prawnych. W ocenie Sądu Rada OIRP w A. nie ma żadnych podstaw prawnych do "zdyscyplinowania działania rzecznika dyscyplinarnego". Ze wskazanych przyczyn WSA w Warszawie uznając, że bezczynność Rady OIRP w przedmiocie nadania biegu skardze na zaniechania i bezczynność ustanowionego z urzędu radcy prawnego, nie podlega zaskarżeniu do sądów administracyjnych, odrzucił skargę strony na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd odrzuca skargę jeżeli z innych aniżeli wymienionych w pkt 1 – 5 przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika ustanowionego z urzędu, wniósł o uchylenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a od Skarbu Państwa kosztów postępowania według zasad określonych w przepisach o opłatach za czynności radców prawnych w zakresie ponoszenia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi na bezczynność postępowania Rady OIRP w przedmiocie nadania biegu skardze na pełnomocnika z urzędu - radcę prawnego, podczas gdy WSA w Warszawie powinien merytorycznie rozpoznać skargę na bezczynność; 2. art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu postanowienia podstaw zastosowania art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podniósł, że strona złożyła skargę do Rady OIRP na bezczynność/zaniechania radcy prawnego ustanowionego w ramach prawa pomocy w dniu 10 listopada 2016 r., a z opisu (strony) przebiegu wydarzeń wynika, że aż do marca 2017 r., czyli przez ponad 4 miesiące nie rozpoczęto nawet rozpatrywać skargi. Z informacji uzyskanych od strony wynika, że postępowanie dyscyplinarne wobec ustanowionego z urzędu pełnomocnika ciągle jest w toku. W ocenie skarżącego bezczynność Rady OIRP, jako wykonującej w zakresie postępowań dyscyplinarnych czynności o charakterze administracyjnoprawnym (czynności z zakresu administracji publicznej), wchodzi w zakres normy art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. uprawniając stronę do podjęcia czynności zmierzających do wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego i rozpoznania sprawy przez Sąd. Zdanie autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie wyjaśnił także, dlaczego wniesienie skargi miałoby być niedopuszczalne na podstawie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., co stanowi również naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., z uwagi na brak oparcia analizy problemu prawnego sprawy w jej całokształcie, przez co uzasadnienie nie spełnia swej procesowej funkcji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie NSA zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego orzeczenia Sądu I instancji. Natomiast stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Przepis art. 174 p.p.s.a stanowi z kolei, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W świetle cytowanych przepisów to do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja – w stosunku do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji – w odniesieniu do przepisów postępowania. A zatem Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować. W analizowanej skardze kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.sa. postawiono dwa zarzuty: 1) naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 i 9 i art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. oraz 2) naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu ujętego w punkcie drugim skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Powołany przepis określa elementy jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Podkreślenia wymaga, że do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może dojść wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich istotnych elementów i w związku z tym zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu skarżącego, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia. Podkreślić należy, że nie można mylić spełnienia ustawowych wymogów co do kompletności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów. Celem uzasadnienia jest wprawdzie przekonanie stron postępowania o trafności rozstrzygnięcia, jednak ewentualna wadliwość argumentacji, bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu, niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a., gdy uzasadnienie zawiera odniesienie się do wszystkich zarzutów poprzez odwołanie się do treści przepisów prawa i wyjaśnienie ich zastosowania w konkretnej sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego część analityczna uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu I instancji, który doprowadził do stanowiska o braku podstaw do merytorycznego rozpoznania skargi na bezczynność Rady OIRP w przedmiocie nadania biegu skardze na pełnomocnika z urzędu, co skutkowało jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., a tym samym możliwa była kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Za niezasadny należało również uznać zarzut ujęty w punkcie pierwszym skargi kasacyjnej, tj. naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez "odrzucenie skargi na bezczynność postępowania Rady OIRP w przedmiocie nadania biegu skardze na pełnomocnika z urzędu - radcę prawnego, podczas gdy WSA w Warszawie powinien merytorycznie rozpoznać skargę na bezczynność". Nawiązując do zawartych na wstępie uwag co do sformalizowanego charakteru skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego oraz wynikającej z tego faktu konieczności prawidłowego formułowania zarzutów skargi kasacyjnej,należy stwierdzić w pierwszej kolejności, że zarzut ten został postawiony wadliwie. Odwołując się do treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przypomnieć należy, że nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed Sądem I instancji. Przez "wpływ", należy zaś rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu środka prawnego, a wydanym w sprawie orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09; publ. w CBOSA). Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc wykazać, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 315/11; publ. w CBOSA). Wskazane w treści zarzutu przepisy art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. wyznaczają zakres kognicji sądu administracyjnego i przewidują, że sąd administracyjny sprawuje kontrolę nad działalnością administracji publicznej w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (punkt 9); bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (punkt 9). W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest zatem określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Uwzględniając skargę na bezczynność Sąd orzeka na podstawie art. 149 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosując powyższą regulację do rozpoznawanej sprawy i oceny zasadności zarzutu skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że jego uzasadnienie jest na tyle lakoniczne, że nie pozwala na ustalenie, na czym w istocie polegało uchybienie przez Sąd I instancji tym przepisom. Autor skargi kasacyjnej nie uzasadnia bowiem, dlaczego – w jego ocenie – Sąd I instancji powinien rozpoznać skargę merytorycznie. Ogranicza się w tym zakresie jedynie do stwierdzenia, że: "W ocenie skarżącego bezczynność Rady OIRP, jako wykonującej w zakresie postępowań dyscyplinarnych, czynności o charakterze administracyjnoprawnym (czynności z zakresu administracji publicznej), wchodzi w zakres normy art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. uprawniając stronę do podjęcia czynności zmierzających do wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego i rozpoznania sprawy przez Sąd". Jak trafnie zauważył Sąd I instancji, skarga na bezczynność organu dopuszczalna jest tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (patrz: Andrzej Kabat; "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz", Warszawa, 2006 r., str. 30). Tym samym nie każda sprawa dotycząca bezczynności organu administracji publicznej podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Z kolei przepis art. 58 § 1 p.p.s.a. nakazuje Sądowi odrzucić skargę, jeżeli jej wniesienie jest niedopuszczalne. W tych okolicznościach prawidłowo Sąd I instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie skarga na bezczynność nie była dopuszczalna. Przypadki, w których samorząd zawodowy pełni zadania z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie zostały wskazane w ustawie o radcach prawnych. W określonym w ustawie katalogu nie mieści się jednak postępowanie związane ze skargą na radcę prawnego oraz związane z tym postępowanie dyscyplinarne, do którego – zgodnie z art. 741 ustawy z o radcach prawnych – stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania karnego. Należy zatem podzielić stanowisko Sądu I instancji, który stwierdził, że żadna czynność rady okręgowej izby radców prawnych związana z przekazaniem rzecznikowi dyscyplinarnemu skargi, nie spełnia podstawowego kryterium warunkującego zaliczenie jej do kategorii czynności określonych w art. 3 § 2 p.p.s.a., nie jest bowiem żadną z czynności wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., co do których dopuszczalna byłaby skarga na bezczynność – zgodnie z art. z 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. Przekazanie sprawy do rzecznika dyscyplinarnego, niezależnego od organu Okręgowej Izby Radców Prawnych, następuje na podstawie dekretacji (czynności materialnotechicznej). Okręgowa Izba Radców Prawnych nie ma w takiej sytuacji kompetencji do podjęcia działania w którejś z form wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Ze wskazanych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny za prawidłowe uznał stanowisko Sądu I instancji o niedopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność Rady OIRP w przedmiocie nadania biegu skardze strony na zaniechania pełnomocnika z urzędu, co skutkowało odrzuceniem skargi. Na marginesie Sąd zauważa, że jak wynika z akt sprawy, skarga strony z dnia 10 listopada 2016 r. na ustanowionego z urzędu pełnomocnika wpłynęła do Rady OIRP w dniu 14 listopada i już w dniu następnym tj. 15 listopada została przekazana Rzecznikowi Dyscyplinarnemu OIRP w A., który następnie poinformował skarżącego o wpłynięciu tej skargi pismem z dnia 17 listopada 2016r. W tych okolicznościach, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku ustanowionego dla skarżącego pełnomocnika z urzędu o przyznanie wynagrodzenia z tytułu udzielonej pomocy prawnej, gdyż o przyznaniu lub odmowie przyznania pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia orzeka w drodze odrębnego postanowienia wydanego na posiedzeniu niejawnym referendarz sądowy (art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) albo sąd (art. 258 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a). W związku z powyższym o wynagrodzeniu pełnomocnika z tytułu udzielonej z urzędu pomocy prawnej rozstrzygnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.