II SAB/Wr 759/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 lipca 2022 r. sprawy ze skargi O. K. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie wydania karty pobytu I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego mają miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do wydania aktu albo dokonania czynności w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 500 (słownie: pięćset) złotych; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Dnia 28 marca 2022 r. obywatelka U. O. K. (dalej jako skarżąca) skierowała skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w sprawie wydania karty pobytu. Sąd postanowieniem z dnia 19 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Wr 759/22 na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt II SAB/Wr 759/22 i II SAB/Wr 760/22. Skarżąca zwróciła się o: 1. Dokonanie kontroli postępowania pod kątem bezczynności i przewlekłości. 2. Zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 7 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku. 3. Przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy maksymalnej kwoty wynikającej z przepisów. 4. Zasądzenie od organu kosztów postępowania na jej rzecz. 5. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Skarga jest zwieńczeniem następującej sekwencji zdarzeń. Skarżąca dnia 1 września 2017 r. r. złożyła wniosek o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W aktach sprawy znajdują się dokumenty związane z zatrudnieniem skarżącej, kopie stron paszportowych, umowa najmu lokalu mieszkalnego, potwierdzenie osobistego stawiennictwa w dniu 17 maja 2018 r. Decyzją datowaną na 8 października 2020 r. wojewoda odmówił udzielenia zezwolenia. Odwołanie wniesione do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców zaowocowało uchyleniem - decyzją z dnia 24 maja 2021 r. - decyzji organu I instancji i udzieleniem zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Z akt sprawy wynika, że dokumentacja powróciła do Wojewody Dolnośląskiego 19 maja 2021 r. Wojewodę ponaglono w sprawie wydania karty pobytu pismem datowanym na 10 lutego 2022 r. W aktach sprawy brak informacji wskazujących, że karta pobytu została wydana. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako p. p. s. a), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Pierwsza karta pobytu zdefiniowana jest przez art. 3 pkt 11a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2020 r. poz. 35) jako karta pobytu wydana cudzoziemcowi bezpośrednio po udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy, zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, zgody na pobyt ze względów humanitarnych albo po uzyskaniu statusu uchodźcy lub ochrony uzupełniającej. Dokument ten, jak wskazuje art. 242 ustawy o cudzoziemcach, potwierdza tożsamość cudzoziemca podczas jego pobytu na terytorium RP, oraz uprawnia go, wraz z dokumentem podróży, do wielokrotnego przekraczania granicy bez konieczności uzyskania wizy. Zgodnie z art. 226 pkt 1 w związku z art. 229 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach pierwszą kartę pobytu wydaje się cudzoziemcowi z urzędu. Z przywołanych przepisów jasno wynika, że wydanie karty pobytu, stanowiące czynność materialno – techniczną, jest obowiązkiem organu wobec cudzoziemca, któremu udzielono jednego ze wskazanych w ustawie zezwoleń na pobyt. Jest to finalizacja procedury legalizującej pobyt cudzoziemca w Polsce. Organem właściwym do dokonania tej czynności jest, na podstawie art. 245 ust. 1 i ust. 8 ustawy o cudzoziemcach, wojewoda. Regułą, wysłowioną w art. 235 ustawy o cudzoziemcach, jest wydanie karty pobytu po uiszczeniu opłaty, natomiast wyjątki od tej reguły wskazuje art. 236 ustawy o cudzoziemcach. W tym świetle nie budzi wątpliwości Sądu, że cudzoziemiec ma prawo uzyskania karty pobytu, zwłaszcza, że w realiach sprawy nie wykazano wydania decyzji odmawiającej wydania tej karty. Wydanie karty pobytu, jako czynność materialno – techniczna, mieści się w zakresie innych niż określone w art. 3 §2 pkt 1-3 ustawy p. p. s. a. aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Tym samym, na zasadzie art. 3 §2 pkt 8 ustawy p. p. s. a. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w tym zakresie podlega kognicji sadu administracyjnego. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 8 ustawy p. p. s. a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, a kontrola ta polega na orzekaniu w sprawach skarg na, między innymi, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4. W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd, uwzględniając taką skargę: 1) obowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 §1 pkt 1-3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Jednocześnie sąd stwierdza – co wynika z art. 149§1a, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłość, może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154§6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 §6. Należy dodać jeszcze obowiązek takiego prowadzenia postępowania, który budzi zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8§1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej k. p. a.). Ustawa o cudzoziemcach wskazuje w definicji karty pobytu, że wydanie tego dokumentu powinno nastąpić bezpośrednio po udzieleniu przez organ zezwolenia. W sytuacji, gdy zezwolenia udzielił organ odwoławczy, "bezpośredniość" wydania karty należy widzieć od daty otrzymania akt sprawy przez Wojewodę. "Bezpośrednio" oznacza w języku polskim "w chwili następującej po czymś lub poprzedzającej coś, krótko przed czymś lub po czymś". Z akt sprawy wynika, że decyzja organu II instancji wpłynęła do Wojewody Dolnośląskiego dnia 24 maja 2021 r. W pouczeniu tego aktu, w pkt 2, wskazano zasady wydania karty pobytu i stosowną opłatę. Zatem ustawowe sformułowanie "bezpośrednio" w kontekście badanej przez Sąd sprawy należy rozumieć w ten sposób, że wydanie karty pobytu powinno nastąpić zaraz po otrzymaniu dokumentacji przez Wojewodę. Skoro przepisy prawa stanowią o wydaniu pierwszej karty pobytu z urzędu, to wymagana opłata, w ocenie Sądu, nie warunkuje technicznej czynności wytworzenia karty, a jedynie uzależnia fizyczne wydanie tego dokumentu cudzoziemcowi. Należy to rozumieć w taki sposób, że niezwłocznie po otrzymaniu decyzji zezwalającej na pobyt Wojewoda powinien zlecić wygenerowanie (techniczne wytworzenie) karty, zaś cudzoziemiec otrzymuje kartę po dokonaniu stosownej opłaty. Trzeba przy tym zaznaczyć, że w aktach sprawy widnieje dokument pt. Potwierdzenie przychodu opłaty za kartę pobytu (nr 2407651) wskazujący, że 10 stycznia 2022 r. dokonano przelewu tytułem opłaty za wydanie karty pobytu. Ani w aktach administracyjnych sprawy, ani w odpowiedzi na skargę Sąd nie dopatrzył się śladów działań organów w celu wytworzenia karty, ewentualnie przyczyn, które w jakimś stopniu mogłyby usprawiedliwiać niezałatwienie sprawy. Warto wytknąć organowi, że w odpowiedzi na skargę nie odnosi się do okoliczności tej konkretnej sprawy, a przywołuje okoliczności mające tłumaczyć bezczynność w wydaniu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Sąd, co oczywiste, rozumie, że proces techniczny wytworzenia karty może potrwać kilkanaście dni, czy nawet kilka tygodni. Wszakże doświadczenie życiowe i możliwości techniczne przy tego typu czynnościach jednoznacznie wskazują, że nie sposób wyjść poza terminy załatwiania spraw opisane w k. p. a. Należy tu przywołać art. 35§1 k. p. a. ustanawiający regułę, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W kolejnych przepisach (art. 35§2 i §3) następuje sprecyzowanie wyrażenia "bez zbędnej zwłoki", poprzez wskazanie, że: 1) niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza organ, 2) nie później niż w ciągu miesiąca od dnia wszczęcia postępowania – powinny być załatwiane sprawy wymagające postępowania wyjaśniającego, 3) nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania – powinny być załatwiane sprawy szczególnie skomplikowane, 4) w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania – powinny być załatwiane sprawy w postępowaniu odwoławczym. Przepis art. 36§1 k. p. a. zobowiązuje organ do zawiadomienia stron o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, z podaniem przyczyn zwłoki, wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy, pouczeniem prawa do wniesienia ponaglenia. Ponaglenie jest środkiem prawnym służącym stronie postępowania administracyjnego, które ma dyscyplinować organ w zakresie ograniczenia jego nieterminowości. Strona, wnosząc ponaglenie, wyczerpuje środki zaskarżenia, co stanowi przesłankę dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu lub przewlekłość postępowania (art. 52 § 2 p. p. s. a.). Strona dopełniła obowiązku złożenia ponaglenia w dniu 21 lutego 2022 r. W ocenie Sądu brak jakichkolwiek wątpliwości, że Wojewoda Dolnośląski, rozpatrując sprawę skarżącej, dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania. Bezczynność określona jest w art. 37§1 pkt 1 k. p. a. jako sytuacja, gdy nie załatwiono sprawy w terminie wskazanym w art. 35 k. p. a. lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36§1 k. p. a. Z przewlekłością mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie prowadzone jest dłużej niż jest to niezbędne dla załatwienia sprawy (art. 36 §2 k. p. a.). Zdaniem Sądu obydwie postaci tej patologicznej administracyjnej gnuśności miały miejsce w sprawie. Bezczynność – ponieważ organ nie załatwił sprawy w terminie. Przewlekłość – bowiem Sąd nie dostrzegł usprawiedliwienia dla tak długiego prowadzenia sprawy. Nie mamy do czynienia ze sprawą szczególnie skomplikowaną, wymagającą prowadzenia złożonego postępowania dowodowego. Sąd uważa, że jest to sprawa, która powinna być załatwiona niezwłocznie, co zresztą koresponduje z zawartym w ustawie o cudzoziemcach sformułowaniem o wydaniu karty pobytu bezpośrednio po udzieleniu zezwolenia. Z akt sprawy bezspornie wynika, że sprawa skarżącej nie została rozpoznana i załatwiona ani bezpośrednio po nadejściu akt do Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego, ani w terminach wyznaczonych przepisami ustawy k. p. a. Od chwili wpłynięcia akt do Wojewody (24 maja 2021 r.) do złożenia skargi do sądu administracyjnego (28 marca 2022 r.) upłynęło ponad 10 miesięcy. Organ nie tylko nie zareagował bezpośrednio, jak nakazuje ustawa o cudzoziemcach, ale przekroczył termin wyznaczony przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Należy także podkreślić jednoczesne naruszenie przez organ zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności zasady praworządności (art. 7 k. p. a.), zasady szybkości postępowania (art. 12 k. p. a.), czy zasady zaufania uczestników postępowania do prowadzącego je organu. Sąd uznał także, że bezczynność i przewlekłość organu wypełniła znamiona rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 149§1a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W języku polskim "rażący" to dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży (Słownik języka polskiego pod red. W. Doroszewskiego). W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, według którego kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie przewlekłości prowadzenia postępowania przez organ do naruszającej prawo w sposób rażący, jest oczywistość, drastyczność naruszenia prawa, przy jednoczesnym braku racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z dnia 10 marca 2021 r., II OSK 1610/20, Lex nr 3190594, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach. W okolicznościach niniejszej sprawy, Sąd postrzega okres wykroczenia poza ustawowy termin jako na tyle długi, że w powszechnym odbiorze społecznym i wedle elementarnych zasad doświadczenia życiowego będzie odbierany jako rażący. W ocenie Sądu, zasądzona kwota 500 zł z jednej strony zrekompensuje skarżącej negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z czasem trwania postępowania wynikłym z bezczynności i przewlekłości organu oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki; z drugiej, będzie stanowiła odpowiednią sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. Sąd nie zdecydował o wymierzeniu organowi grzywny uznając za wystarczające przyznanie skarżącej sumy pieniężnej. W celu jak najszybszego usunięcia stanu bezprawności powodowanego przez bezczynność i przewlekłość, Sąd zobowiązuje organ do załatwienia sprawy skarżącej w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I-IV sentencji wyroku. O kosztach (pkt V sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p. p. s. a uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą koszty w łącznej kwocie 597 zł, na które składają się: wpis od skargi (100 zł), opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł), wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł).