III SAB/Gd 169/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędzia WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi I. C. na bezczynność Wojewody Pomorskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy oddala skargę. UZASADNIENIE W dniu 3 października 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga I. C. na bezczynność Wojewody Pomorskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. W oparciu o przesłane do Sądu dokumenty ustalono, że w dniu 19 października 2020 r. (data nadania) obywatel Ukrainy I. C. wystąpił do Wojewody Pomorskiego z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Wniosek wpłynął do organu w dniu 21 października 2020 r. Pismem z dnia 12 maja 2021 r., działając na podstawie art. 105 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, Wojewoda Pomorski wezwał I. C. do dopełnienia obowiązku osobistego złożenia wniosku. Pismo zostało skierowane na adres D., ul. [...] wskazany jako miejsce pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z adnotacją operatora pocztowego stanowiące wezwanie pismo zostało zwrócone nadawcy, gdyż nie zostało odebrane w terminie. Pismem z dnia 24 listopada 2021 r. Wojewoda Pomorski pozostawił wniosek I. C. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy bez rozpoznania. Z potwierdzenia odbioru znajdującego się w aktach sprawy wynika, że i to pismo, wysłane na podany we wniosku adres wnioskodawcy, zostało zwrócone nadawcy, gdyż nie zostało odebrane w terminie. Pismami z dnia 10 czerwca i 9 lipca 2022 r. I. C. wystąpił do Wojewody Pomorskiego z ponagleniem na niezałatwienie sprawy w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Postanowieniem z dnia 4 sierpnia 2022 r. nr DL.WIIPO.410.10677.2022/PP Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uznał ponaglenie za nieuzasadnione. W skardze na bezczynność I. C. wniósł o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i jednocześnie o: 1) stwierdzenie bezczynności Wojewody Pomorskiego; 2) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wyznaczenie organowi 14 - dniowego terminu do załatwienia sprawy; 4) przyznanie zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego według norm przepisanych; 5) wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w wysokości określonej w art. 154 p.p.s.a.; 6) przyznanie na rzecz skarżącego odszkodowania w wysokości 2.500 zł. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że pomimo dwukrotnego wystąpienia z ponagleniem nie otrzymał informacji, czy ponaglenie zostało przekazane do właściwego organu. Ponadto skarżący wskazał, że postępowanie administracyjne w sprawie zostało wszczęte na skutek wniosku, który wpłynął do Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w dniu 19 października 2020 r., zatem termin jego zakończenia upłynął 18 listopada 2020 r. Do chwili wniesienia skargi organ nie wydał jednak decyzji w sprawie, a nawet nie zawiadomił skarżącego o przyczynach zwłoki. Wojewoda Pomorski bezsprzecznie pozostaje zatem w bezczynności. Stwierdzenie tego oraz fakt, że bezczynność ta wystąpiła z rażącym naruszeniem prawa jest jak najbardziej zasadne, a wyznaczenie 14-dniowego terminu załatwienia sprawy właściwe. Podjęcie stosownych działań celem wyjaśnienia przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie i pociągnięcie do odpowiedzialności z tytułu niewywiązywania się z obowiązków pracowniczych kierownika wydziału jest również zasadne. Wskazując na przewlekłą bezczynność organu administracyjnego skarżący stwierdził również, że na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. należy orzec wobec niego grzywnę w wysokości wskazanej w art. 154 p.p.s.a., bowiem organ pozostaje w bezczynności już ponad rok i 10 miesięcy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ wskazał, że pismem z dnia 12 maja 2021 r. I. C. został wezwany do dopełnienia obowiązku osobistego złożenia wniosku. Pismo zostało skierowane na adres wskazany we wniosku, jako miejsce pobytu skarżącego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jednak pismo to nie zostało podjęte przez skarżącego i wróciło do nadawcy. Powołując się na art. 44 § 2 k.p.a. organ wskazał, że wezwanie zostało skierowane na prawidłowy adres, a więc zostało skutecznie doręczone w trybie awizacji (doręczenia zastępczego). Takie doręczenie było prawnie skuteczne i wywołało określone w tym przepisie skutki prawne, w związku z czym, zgodnie z art. 105 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, organ instancji pozostawił wniosek I. C. bez rozpoznania. Organ zaznaczył też, że I. C. przez 13 miesięcy od złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy nie podjął próby kontaktu z organem w celu powzięcia informacji o stanie sprawy. Do dnia 24 listopada 2021 r., kiedy to Wojewoda Pomorski pozostawił przedmiotowy wniosek bez rozpoznania I. C. nie dopełnił obowiązku osobistego złożenia wniosku, wielokrotnie przekraczając wyznaczony przez organ termin. Organ wskazał, ze bezzasadne jest również twierdzenie strony skarżącej o braku ustosunkowania się Wojewody Pomorskiego do złożonego ponaglenia, które zostało przekazane do organu II instancji i zakończone wydaniem postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Przepis art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stanowi, że sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie – zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. - sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto – stosownie do brzmienia art. 149 § 2 p.p.s.a. - orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Z normy art. 53 § 2b p.p.s.a. wynika, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu, przy czym osoba, która wniosła stosowne ponaglenie nie musi czekać na jego rozpoznanie przez organ właściwy ani na upływ terminu do jego rozpoznania. Z okoliczności sprawy wynikało, że skarżący przed wniesieniem skargi wystąpił, w związku z zarzucaną bezczynnością organu, z ponagleniem do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na niezałatwienie w sprawy terminie. Skarga podlegała zatem merytorycznemu rozpoznaniu. Pojęcie bezczynności organu w postępowaniu administracyjnym zdefiniowane jest w art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.) dalej powoływanej jako k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (bezczynność). Z powyższej definicji wynika, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Skarżący wystąpił do organu o zezwolenie na pobyt czasowy w dniu 19 października 2020 r. Wniosek przesłano drogą pocztową. Pismem z dnia 12 maja 2021 r. organ, na podstawie art. 105 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, wezwał skarżącego do wypełnienia obowiązku osobistego złożenia wniosku. Przepis ten stanowi, że jeżeli wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy nie został złożony przez cudzoziemca osobiście, wojewoda wzywa go do osobistego stawiennictwa w terminie nie krótszym niż 7 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Wezwanie z 12 maja 2021 r. wystosowano prawidłowo, zawierało ono zobowiązanie, 30-dniowy termin jego wykonania oraz rygor pozostawienia wniosku bez rozpoznania w razie zaniechania wykonania nałożonego obowiązku. Wezwanie to przesłano prawidłowo na adres wskazany we wniosku jako adres pobytu wnioskodawcy – ul. [...] w D. Przesłana korespondencja nie została przez skarżącego odebrana, mimo jej dwukrotnego awizowania w dniach w dniach 24 maja 2021 r. oraz 1 czerwca 2021 r. W związku z nieodebraniem przesyłki przez skarżącego, została ona w dniu 8 czerwca 2021 r. zwrócona nadawcy. Doręczenie przesyłki nastąpiło w trybie art. 44 k.p.a., zgodnie z którym: § 1. W razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. § 2. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. § 3. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. § 4. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Organ uznał pismo za doręczone. Skarżący nie wykonał zobowiązania stawiennictwa w organie z celu osobistego złożenia wniosku, w związku z czym w dniu 24 listopada 2021 r. organ pozostawił wniosek skarżącego bez rozpoznania, wskazując jako podstawę prawną art. 105 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach. Zarządzenie o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania zostało doręczone skarżącemu na ten sam adres ul. [...] w D. Pismo jako niepodjęte w terminie, mimo dwukrotnego awizowania w dniach 6 grudnia 2021 r. i 14 grudnia 2021 r., w dniu 21 grudnia 2021 r. zostało zwrócone nadawcy. Skarga na bezczynność organu została wniesiona w dniu 1 września 2022 r. W sprawie istniały podstawy do rozpoznania skargi, mimo wydania zarządzenia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania przed wniesieniem skargi na bezczynność. Z uwagi na fakt, iż pozostawienie podania bez rozpoznania nie podlega zaskarżeniu, kontrola tej czynności następuje w ramach skargi na bezczynność organu. Nieuzasadnione pozostawienie wniosku bez rozpoznania jest bowiem nierozpoznaniem sprawy w terminie. Stronie, która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa polegające na bezczynności wobec zaniechania wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią żądania, przysługuje - na zasadach ogólnych - skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13) Organ prawidłowo wezwał skarżącego do uzupełnienia braku formalnego wniosku i wobec niewykonania zobowiązania pozostawił wniosek bez rozpoznania. Podjęte czynności znajdowały podstawę prawną w normie art. 105 ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach. Sąd stwierdził, że w sprawie istniały przesłanki do pozostawienia doręczanej przesyłki w aktach ze skutkiem doręczenia. Przesyłkę doręczano skarżącemu na prawidłowy, wskazany przez skarżącego we wniosku adres. Przesyłkę awizowano dwukrotnie, zgodnie z wymogami art. 44 § 2 i 3 k.p.a. Została ona zwrócona do adresata, zgodnie z art. 44 § 1 k.p.a., po upływie 14 dni od daty pierwszego awizowania i zasadnie uznana za doręczoną w trybie art. 44 § 4 k.p.a. Ocena ta dotyczy doręczenia zarówno przesyłki zawierającej zobowiązanie, jak i przesyłki zawierającej zarządzenie o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. W dacie wniesienia skargi organ nie pozostawał w bezczynności, w związku z tym wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Wskazać należy, że sprawa, w której organ pozostawił wniosek bez rozpoznania nie ma statusu sprawy zakończonej decyzją. W sprawie brak było podstaw do odrzucenia skargi, nie znajdowała w niej bowiem zastosowania uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19, zgodnie z którą wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Niemniej jednak ocena, że organ przez wniesieniem skargi, prawidłowo pozostawił wniosek bez rozpoznania, powodowała, że w sprawie nie istniały podstawy do oceny stanu ewentualnej bezczynności organu zaistniałej przed pozostawieniem wniosku bez rozpoznania. W tym zakresie, analogicznie, jak to ma miejsce w przypadku sprawy zakończonej decyzją, brak jest podstaw do dokonywania przez sąd oceny przewidzianej w art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako niezasadną. Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).