II OSK 1202/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig – Maciszewska, Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska (spr.), Sędzia WSA del. do NSA Jolanta Rudnicka, Protokolant asystent sędziego Aleksandra Żurawicka, po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 kwietnia 2009 r. sygn. akt III SA/Gd 441/08 w sprawie ze skargi M.K. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie zakazu wprowadzenia do obrotu środka spożywczego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2009 r. sygn. akt III SA/Gd 441/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę M.K. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku z dnia [...] września 2008 r. nr [...]. W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan sprawy: [...] lipca 2008 r. Państwowy Graniczny Inspektor Sanitarny w Gdyni wydał świadectwo stwierdzające, że środek spożywczy [...] nie spełnia wymogów zdrowotnych i nie może być przeznaczony do spożycia przez ludzi, a następnie decyzją z tej samej daty, powołując art. 4 ust. 1 pkt 3a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, art. 3, art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia w zw. z art. 54 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 882/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt, art. 11 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 178/2002 z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności, zakazał M.K., prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą [...], wprowadzenia do obrotu jako środka spożywczego ww. preparatu, sprowadzonego z USA. W uzasadnieniu Inspektor wskazał, że w świetle pisma Głównego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2008 r., nawiązującego do stanowiska ekspertów Narodowego Instytutu Leków w Warszawie, zasadnym jest zakazywanie wprowadzania do obrotu na terytorium RP jako środków spożywczych preparatów zawierających w swym składzie metylosulfonylometan (MSM). Należy też mieć na uwadze, że minister właściwy do spraw zdrowia nie określił w drodze rozporządzenia wymagań dotyczących zawartości w suplementach diety substancji wykazujących efekt odżywczy lub inny fizjologiczny innych niż witaminy i składniki mineralne, zaś metylosulfonylometan (MSM) jest substancją o nieustalonym bezpieczeństwie stosowania i działania, nagromadzającą się w mózgu. Graniczna kontrola ww. preparatu, polegająca na kontroli dokumentów i kontroli identyfikacyjnej, wykazała, że z uwagi na zawartość MSM nie jest on środkiem spożywczym w rozumieniu prawa żywnościowego, stąd też nie nadaje się do spożycia przez ludzi jako żywność. Utrzymując w mocy tę decyzję Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Gdańsku powtórzył argumentację organu I instancji. M.K. w skardze podniosła naruszenie przepisów prawa materialnego przez przyjęcie, że preparat nie spełnia wymagań zdrowotnych, a także procesowego, bowiem organy nie zebrały oraz nie rozważyły całego materiału dowodowego sprawy, a nadto nie wyjaśniły w sposób dokładny podstawy prawnej decyzji. Zdaniem skargi w sprawie de facto w dalszym ciągu nie przeprowadzono kontroli granicznej, jak i należytego postępowania dowodowego, nie dokonano bowiem m.in. kontroli laboratoryjnej wraz z ewentualną opinią biegłego specjalisty z danej dziedziny, czego konsekwencją jest m.in. to, że organ nie uzasadnił podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia, a do argumentów skarżącej odniesiono się lakoniczne, zwłaszcza pomijając przedłożone stanowisko Krajowej Rady Suplementów i Odżywek (pismo z dnia 29 kwietnia 2008 r.). Przechodząc do rozważań, Wojewódzki Sąd stwierdził: Stosownie do art. 82 ust.1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz.U Nr 171, poz. 1225 ze zm.) w wyniku przeprowadzonej kontroli właściwy organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej wydaje świadectwo stwierdzające spełnianie przez towary objęte graniczną kontrolą sanitarną wymagań zdrowotnych, a w przypadku stwierdzenia, że towary objęte graniczną kontrolą sanitarną nie spełniają obowiązujących wymagań zdrowotnych, organ podejmuje działania określone w art. 18-21 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 882/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu (Dz.Urz. UE L 2004.165.1), jak stanowi ust. 2 ww. przepisu. Sytuacja przewidziana w ust. 2 występuje w omawianej sprawie, zatem organ nieprawidłowo umieścił w świadectwie zapis, że produkt nie spełnia wymagań zdrowotnych i w tym wypadku, stojąc na zasadnym stanowisku, że świadectwo nie stanowi decyzji administracyjnej, winien, w związku ze złożonym odwołaniem, w trybie art. 134 k.p.a., wydać postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania. Jednak to naruszenie przepisów postępowania nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż na podstawie art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd dokonał kontroli całego postępowania, mającego na celu, na podstawie ust. 2 art. 82 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, ustalenie jak postąpić z towarem, objętym graniczną kontrolą sanitarną, który nie spełnia wymagań zdrowotnych, o których mowa w ust. 1. W świetle wykładni językowej ust. 2 art. 82 ww. ustawy, nie budzi wątpliwości, że organ wobec towarów niespełniających obowiązujących wymagań zdrowotnych, podejmuje działania określone w art. 18-21 rozporządzenia nr 882/2004. Stosownie do jego art. 19 ust. 1 pasze lub żywność z państw trzecich, które nie są zgodne z prawem paszowym lub żywnościowym, podlegają urzędowemu zatrzymaniu przez właściwy organ. Po wysłuchaniu podmiotów gospodarczych prowadzących przedsiębiorstwo paszowe lub żywnościowe, odpowiedzialnych za przesyłkę, właściwy organ podejmuje w odniesieniu do takich pasz lub żywności, następujące środki: a) polecenie zniszczenia takich pasz lub żywności, z zastrzeżeniem szczególnego traktowania zgodnie z art. 20 lub wysłanie z powrotem poza Wspólnotę zgodnie z art. 21; inne właściwe środki, takie jak wykorzystanie pasz i żywności do celów innych niż te do których były pierwotnie przeznaczone, mogą być również podjęte; b) jeżeli pasza lub żywność zostały już wprowadzone do obrotu, monitorowanie lub w razie potrzeby, polecenie ich odwołania albo wycofania przed podjęciem jednego ze środków określonych powyżej; c) sprawdzenie, w trakcie lub do czasu wykonania jakiegokolwiek środka określonego w lit. a/ i b/, czy pasza lub żywność nie wywołują żadnych niekorzystnych skutków dla zdrowia ludzi lub zwierząt, bezpośrednio lub poprzez środowisko naturalne. W myśl ust. 2 jeżeli jednak kontrole urzędowe przewidziane w art. 14 i 15 wskazują, że przesyłka jest szkodliwa dla zdrowia ludzi lub zwierząt albo jest niebezpieczna, właściwy organ poddaje daną przesyłkę urzędowemu zatrzymaniu do czasu jej zniszczenia lub podjęcia jakiegokolwiek innego środka odpowiedniego dla ochrony zdrowia ludzi i zwierząt. Natomiast zgodnie z ust. 3 gdy właściwy organ nie zezwala na wprowadzenie paszy lub żywności, zgłasza on Komisji i innym Państwom Członkowskim swoje ustalenia, zaś decyzje dotyczące przesyłek podlegają prawu do odwołania określonym w art. 54 ust. 3, jak również ust. 4 artykułu. Organy wypełniły tę procedurę, jakkolwiek rację ma skarżąca, iż w toku tego postępowania, jak wynika z akt sprawy, nie była ona przez organ wzywana celem wysłuchania, do czego zobowiązuje ust.1 tego przepisu. Jednak to naruszenie przepisów postępowania nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż w świetle zebranego materiału dowodowego nie ulega wątpliwości, iż była zorientowana z jakich przyczyn organ zatrzymał towar i nie było przeszkód aby aktywnie uczestniczyła w postępowaniu dowodowym. Faktem jest, że wobec braku badań klinicznych, których obowiązkiem przeprowadzenia nie można obciążyć organu, nie mogła przedstawić żadnego dowodu przekonującego o bezpieczeństwie stosowania produktu. Za dowód taki nie można uznać stanowiska wyrażonego przez Krajową Radę Suplementów i Odżywek w piśmie z dnia 29 kwietnia 2008 r., skierowanym do Głównego Inspektora Sanitarnego w Warszawie. Jest to bowiem jedynie prośba o podanie szczegółowej argumentacji zawierającej zastrzeżenia w zakresie bezpieczeństwa stosowania produktów zawierających metylosulfonylometan (MSM), przy jednoznacznym stwierdzeniu o braku danych na temat długotrwałego stosowania tego związku u ludzi. Organy natomiast mogły posłużyć się wynikami postępowania, prowadzonego przez Głównego Inspektora Sanitarnego w zakresie bezpieczeństwa dla zdrowia produktów zawierających w składzie metyolosulfonylometan (MSM). Skoro opinie eksperckie, w tym Narodowego Instytutu Leków, dane literaturowe, stwierdzają, że MSM nie spełnia wymagań stawianych suplementowi diety (środkowi spożywczemu) z uwagi na brak merytorycznego uzasadnienia dla uzupełniania codziennej diety tym związkiem oraz brak danych o bezpieczeństwie jego stosowania, a skarżąca nie jest w stanie przedstawić przeciwdowodu z uwagi na brak badań klinicznych, to prowadzenie dalszego postępowania dowodowego, czyli sugerowanych przez skarżącą badań laboratoryjnych (w ramach "kontroli bezpośredniej"), nie mogłoby doprowadzić do oczekiwanego efektu, tj. ustalenia czy produkt jest bezpieczny dla zdrowia. Organ zatem w takim stanie sprawy mógł zakazać wprowadzenia produktu do obrotu. Reprezentowana przez adwokata, M.K. wniosła skargę kasacyjną, zarzucając: I. Naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), dalej jako: p.p.s.a., w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9 oraz 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 19 ust. 1 oraz w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 Rozporządzenia (WE) nr 882/2004 parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie urzędowych kontroli przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz.Urz. UE L 191 z 30.04.2004 r. s. 1; Dz.Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 45, s. 200) (dalej jako rozporządzenie nr 882/2004) polegające na nieuchyleniu decyzji organów administracyjnych obu instancji, pomimo iż nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, polegającego na: a) braku wysłuchania skarżącej w toku postępowania przed organami administracji, b) nieprzeprowadzeniu kontroli bezpośredniej (badań laboratoryjnych) przedmiotowego produktu, c) oparciu się przy rozstrzygnięciu sprawy na dokumentach, wskazujących, iż "brak jest danych" uzasadniających bezpieczeństwo stosowania danego produktu, podczas gdy kontrola winna doprowadzić do ustalenia, iż dany produkt albo spełnia, albo nie spełnia wymagań zdrowotnych; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 54 ust. 2 lit. b/ Rozporządzenia nr 882/2004 polegające na nieuchyleniu decyzji organów obu instancji, pomimo iż nie było podstaw prawnych do wydania zakazu wprowadzania do obrotu środka spożywczego. II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: 1) art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz.U. Nr 171, poz. 1225 ze zm.) (dalej u.b.ż.ż.) przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż produkt nie spełnia obowiązujących wymagań zdrowotnych. W związku z takimi zarzutami domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Gdańsku. W uzasadnieniu skargi podniesiono: Faktu braku wysłuchania skarżącej nie można potraktować jako uchybienia niemającego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, okoliczność ta dowodzi, że organ w ogóle nie stosował przepisów art. 18-21 Rozporządzenia nr 882/2004, do których stosowania odsyła art. 82 ust. 2 u.b.ż.ż., od razu "przechodząc" do zastosowania art. 54 ww. Rozporządzenia. Ponadto wobec skomplikowanego charakteru sprawy, niejednoznacznych opinii wskazujących, iż brak jest danych potwierdzających bezpieczeństwo stosowania danego produktu, stanowiska Krajowej Rady Suplementów i Odżywek, wysłuchanie skarżącej mogłoby przyczynić się do pełniejszego wyjaśnienia sprawy, w tym ustalenia stosowanej praktyki w prowadzonej przez skarżącą działalności gospodarczej. Nie można zgodzić się z poglądem Sądu, iż organy administracji miały podstawy do zastosowania art. 54 Rozporządzenia nr 882/2004, gdyż katalog rozstrzygnięć możliwych i przewidzianych do zastosowania, przewiduje już art. 19, a do stosowania tego przepisu wprost odwołuje się art. 82 ust. 2 u.b.ż.ż., zaś art. 19 rozporządzenia wyłącza w całości stosowanie art. 54 oprócz ust. 3 dot. prawa do odwołania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie naruszył ani przepisów prawa procesowego, ani materialnego, wskazanych w skardze kasacyjnej. Zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego sprowadzają się w istocie do tego, że, zdaniem skargi kasacyjnej, Wojewódzki Sąd niezasadnie uznał, że niewysłuchanie skarżącej i nieprzeprowadzenie kontroli bezpośredniej – badań laboratoryjnych – przez organy nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Jednak zgodzić należy się z oceną Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w tej kwestii. W sprawie miały zastosowanie przepisy Rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie urzędowych kontroli przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zwierząt i dobrostanu zwierząt, dalej "rozporządzenie". Z jego art. 19 ust. 1 wynika, że właściwy organ podejmuje określone kroki, przewidziane w tym przepisie, po wysłuchaniu podmiotu gospodarczego. Nie jest to przepis procesowy wprowadzony tylko tym rozporządzeniem i na użytek jedynie postępowań objętych zakresem jego regulacji, bowiem kodeks postępowania administracyjnego przewiduje konieczność zapewnienia stronie postępowania czynnego w nim udziału. Regulacja art. 19 ust. 1 rozporządzenia jest więc odpowiednikiem zasady wyrażonej w art. 10 ust. 1 k.p.a. Naruszenie prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu czy to też przez jej zupełne pominięcie, czy też przez uniemożliwienie składania wniosków i dowodów powoduje różne konsekwencje prawne, do wznowienia postępowania włącznie. Jeżeli jednak strona o postępowaniu wiedziała i brała w nim udział, bowiem miała możliwość składania wniosków dowodowych i to czyniła, to realizacja zasady ustanowionej art. 10 ust. 1 k.p.a. została zachowana. Zachowany też został wymóg z art. 19 ust. 1 rozporządzenia dotyczący wysłuchania podmiotu gospodarczego. Wysłuchanie bowiem może mieć różne formy, nie tylko bezpośrednie, ale także możliwość przedstawienia stanowiska i przedkładania dowodów poprzez przesłanie ich do akt. Z akt sprawy wynika, że, jak to podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, skarżąca o toczącym się postępowaniu wiedziała, przedłożyła dowód istotny w sprawie jej zdaniem (stanowisko Krajowej Rady Suplementów i Odżywek z dnia 29 kwietnia 2008 r.), złożyła odwołanie od decyzji, w którym zawarła określone zarzuty i swoje stanowisko. Niewysłuchanie skarżącej w sensie dosłownym nie miało zatem wpływu na wynik rozstrzygnięcia, gdyż nie zależał on od stosowanej praktyki w prowadzonej przez nią działalności gospodarczej, ale od tego, że preparat, który chciała wprowadzić do stosowania jako suplement diety zawiera substancje o nieustalonym bezpieczeństwie stosowania i działania. Niewyjaśnienia tej okoliczności dotyczy również zarzut skargi kasacyjnej w ramach naruszenia prawa procesowego. Zdaniem skarżącej w celu jej ustalenia organ powinien był przeprowadzić kontrolę bezpośrednią – badania laboratoryjne. Jednak w sprawie istotne znaczenie miało stwierdzenie, że preparat, którego wprowadzenia do obrotu jako środka spożywczego zakazano M.K., zawierał w swym składzie metylosulfonylometan (MSM), działanie którego to składnika jest o nieustalonym bezpieczeństwie dla zdrowia, jako substancji nagromadzającej się w mózgu. Do stwierdzenia, że preparat taki składnik zawiera – co jest w sprawie bezsporne – nie było konieczne przeprowadzenie kontroli bezpośredniej – badań laboratoryjnych, bowiem wystarczająca była kontrola dokumentów i identyfikacyjna. To na jej podstawie ustalono, że preparat MSM zawiera. W takiej sytuacji organ prowadzący postępowanie miał pełne podstawy, jak to podkreślił Wojewódzki Sąd, do skorzystania z informacji Głównego Inspektora Sanitarnego opartej na stanowisku ekspertów Narodowego Instytutu Leków w Warszawie co do działania metylosulfonylometanu, z której wynika brak wiedzy co do bezpieczeństwa tej substancji na zdrowie ludzi. Jeśli idzie natomiast o zarzut naruszenia prawa materialnego to dotyczy on niewłaściwego zastosowania art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz.U. Nr 171, poz. 1225 ze zm.), dalej "ustawa o żywności", który został uzasadniony tym, że to niewłaściwe zastosowanie polega na przyjęciu, że produkt nie spełnia wymagań zdrowotnych, że Sąd niezasadnie uznał, że organy mogły zastosować art. 54 rozporządzenia, gdyż możliwe było zastosowanie tylko jego art. 32 w zw. z art. 19 ust. 4. Niewłaściwe zastosowanie przepisu ma miejsce wówczas, gdy jakiś przepis powinien stanowić podstawę rozstrzygnięcia, a nie miało to miejsca, czy też posłużono się przepisem, który nie mógł być stosowany. W niniejszej sprawie art. 82 ust. 2 ustawy o żywności mógł i powinien być w sprawie zastosowany i na jego podstawie, po przeprowadzeniu granicznej kontroli sanitarnej, organ był uprawniony do działania. Z art. 82 ust. 2 wynika, że po stwierdzeniu – w wyniku przeprowadzenia kontroli – że towary nie spełniają wymagań zdrowotnych, co miało miejsce w sprawie, organ podejmuje działania określone w art. 18-21 rozporządzenia. Z art. 19 ust. 2 lit. a/ i ust. 3 wynika, że wśród form działania podejmowanego w zastępstwie kontroli urzędowej jest podjęcie środka odpowiedniego dla ochrony zdrowia ludzi (art. 19 ust. 2 lit. a/), a także niezezwolenie na wprowadzenie do obrotu (art. 19 ust. 3). Decyzje wydane w sprawie są zaskarżalne w drodze odwołania, o czym stanowi art. 19 ust. 4 rozporządzenia. Przepis ten odsyła do art. 54 ust. 3 rozporządzenia w zakresie informacji co do prawa do odwołania. Odesłanie to oznacza tylko to, że decyzje zaskarża się stosowanie do zasad określonych w art. 54 ust. 3 rozporządzenia, natomiast nie oznacza wykluczenia możliwości stosowania innych przepisów dotyczących sposobów rozstrzygnięcia sprawy. Po stwierdzeniu, że towar zawiera składnik, o którym brak jest danych co do jego bezpieczeństwa oddziaływania na zdrowie ludzi organ miał podstawy do wydania zakazu wprowadzania go do obrotu. Wobec powyższego skargę kasacyjną należało oddalić, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).