I OSK 2509/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 22 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Ol 169/18 w sprawie ze skargi I. D. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie warunków pełnienia służby oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 10 kwietnia 2018 r., II SA/Ol 169/18 po rozpoznaniu skargi I. D. uchylił decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy z [...] lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie warunków pełnienia służby. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 165 ust. 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.) zwanej dalej "ustawa wprowadzająca", w świetle którego dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Wymienione w tym przepisie kryteria takie, jak: posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania, odnoszą się nie tylko do etapu wyboru osób, którym organ przedstawia propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, ale także do etapu ustalenia nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby. Wymaga przy tym podkreślenia okoliczność, że stosunek służbowy funkcjonariuszy jest objęty dalej idącymi gwarancjami trwałości niż klasyczne reguły stabilizacji stosunku pracy. Zgodnie bowiem z art. 60 Konstytucji RP obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. W orzecznictwie TK przyjmuje się, że przepis ten obejmuje nie tylko etap naboru do służby publicznej, lecz również zasady wykonywania tej służby, a także zasady zwalniania ze służby publicznej (zob. np. wyrok TK z 23 stycznia 2014 r., K 51/12, OTK 2014, nr 1, poz. 4). To do państwa jako pracodawcy zastosowanie znajdują odmienne standardy konstytucyjne niż w odniesieniu do pracodawców prywatnych. W tych relacjach konieczne jest bowiem respektowanie zasady zaufania osób pełniących służbę do państwa jako pracodawcy (art. 2 Konstytucji RP), jak też zasady działania organów państwa wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, a więc z wyłączeniem arbitralności (art. 7 Konstytucji RP). Swoboda państwa w odniesieniu do "swoich" funkcjonariuszy jest zatem znacznie węższa, a tym samym ochrona stabilności stosunku służbowego osób pełniących służbę publiczną jest silniejsza, niż ma to miejsce w przypadku pracowników zatrudnionych u prywatnych pracodawców. Każda zatem zmiana warunków pełnienia służby, aby była dopuszczalna, musi być podyktowana obiektywnymi przyczynami i zgodna z przepisami prawa. W tej sprawie organ przedstawił skarżącej propozycję służby, w której zmienił warunki, na jakich pełniła ona dotychczas służbę, w tym przede wszystkim zakwestionowane przez nią stanowisko służbowe, a także związane z tym wskaźniki uposażenia. Jednakże w zaskarżonej decyzji organ nie podał, jakimi konkretnie przesłankami, określonymi w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, kierował się w niniejszej sprawie, a także nie uzasadnił, stosownie do art. 107 § 3 k.p.a., obiektywnych przyczyn, z powodu których zmienił elementy stosunku służbowego. Za taką przyczynę nie może być bowiem uznane zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ogólnikowe stwierdzenie organu, że regulacje prawne zawarte w ustawie wprowadzającej nie przewidują, oprócz postanowień art. 169 ust. 1, żadnych zabezpieczeń dotyczących zachowania dotychczasowych warunków pełnienia służby oraz że kwestia ta została pozostawiona swobodnemu uznaniu organu administracji. Uznanie administracyjne nie oznacza bowiem dowolności organu administracji publicznej co do rozstrzygnięcia. Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest bowiem jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza wyrażona w art. 7 Konstytucji RP, zasada związania administracji publicznej prawem. (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i n.). Stopień dyskrecjonalności działania organu szczegółowo konkretyzują normy prawa materialnego. W tej sprawie taką normą jest art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej zawierający kryteria, które winien uwzględnić organ i którymi ma się kierować przy składaniu funkcjonariuszowi propozycji dalszego pełnienia służby. Przy czym w przypadku zwrotów nieostrych mamy do czynienia z ich wykładnią i interpretacją oraz oceną stanu faktycznego, do którego ma być odnoszona norma prawna. A zatem w sytuacji, gdy w sprawie występują niedookreślone przesłanki podjęcia decyzji, to uzasadnienie powodów przyjęcia przez organ stosujący prawo danego rozumienia określonego pojęcia, musi być bardzo szczegółowe, pełne i przekonujące. Formułowanie ocen w tym zakresie winno być dokonywane po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2008 r., I OSK 622/08). W związku z tym odniesienie się do kryteriów określonych w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej oraz rozważenie ich w treści decyzji jest obligatoryjne i indywidualne w każdej takiej sprawie. Przez pryzmat indywidualizacji i konkretyzacji tych kryteriów dokonuje się bowiem zobiektywizowana ocena przydatności konkretnej osoby do realizacji zadań w krajowej administracji skarbowej. Tylko w takim przypadku można uznać, że organ działał w granicach prawa, a nie na zasadzie dowolności czy też arbitralności. W zaskarżonej decyzji trudno doszukać się konkretyzacji przyjętych kryteriów, a tym bardziej indywidualizacji wydanej decyzji. Sformułowania w niej zawarte mają wyłącznie charakter ogólny i nie sposób na ich podstawie ustalić, jakie okoliczności wzięto pod uwagę przy składaniu propozycji skarżącej. Co więcej w decyzji tej organ w ogóle nie odniósł się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w tym do okoliczności dotyczących kwalifikacji i doświadczenia zawodowego skarżącej. Ponadto organ wskazał, że reforma administracji skarbowej ma na celu m.in. zwiększenie efektywności służby fiskalnej przy maksymalizacji obciążenia kadr oraz poprawienie jej działania w zakresie transparentności i jednolitości strukturalnej, a zatem wziął pod uwagę przede wszystkim potrzeby pracodawcy. Nie wyjaśnił jednak, jakimi przesłankami kierował się uwzględniając przede wszystkim interes społeczny, a nie słuszny interes skarżącej, o którym mowa w art. 7 k.p.a. Jak jednak wskazano wyżej skarżąca, będąc funkcjonariuszem publicznym, może oczekiwać, że w świetle art. 2, art. 7 i art. 60 Konstytucji RP, art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, a także art. 7 in fine k.p.a., przedstawione jej nowe warunki pełnienia służby co do zasady nie powinny być gorsze niż te, na jakich pełniła służbę dotychczas, chyba, że zaistniały okoliczności to uzasadniające, czego jednak organ w ogóle nie wykazał. Uchybienia te naruszają zatem nie tylko przytoczone przepisy ustawy wprowadzającej, ale także art. 107 § 3 w zw. z art. 8, art. 11 i w zw. z art. 80 oraz art. 77 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy, zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. 1. art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej przez uznanie, że w zaskarżonej decyzji organ nie podał, jakimi konkretnie przesłankami, określonymi w tym przepisie się kierował przedstawiając złożoną funkcjonariuszowi propozycję dalszej służby, a także naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 107 § 3, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 i art. 80 k.p.a. polegające na niezasadnym uchyleniu zaskarżonej decyzji wskutek błędnego przyjęcia, że narusza ona wymienione przepisy Kodeksu w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego z uwagi na brak szczegółowego, pełnego i przekonującego uzasadnienia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie była decyzja Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy dotycząca określenia skarżącej nowych warunków pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Podstawę prawną decyzji pierwszoinstancyjnej stanowił art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej. Organ składając skarżącej propozycję pełnienia służby, wbrew stanowisku Sądu, wziął pod uwagę posiadane kwalifikacje. Są one adekwatne do wymagań na zaproponowanym stanowisku. Przebieg dotychczasowej służby uzasadniał przy tym przedłożenie takiej właśnie propozycji. Jej złożeniu w kwestionowanej treści nie stało też na przeszkodzie miejsce zamieszkania skarżącej. Podkreślenia przy tym wymaga, że jedynym gwarantem zachowania dotychczasowych warunków pełnienia służby jest norma wynikająca z art. 169 ust. 1 ustawy wprowadzającej. Zgodnie z nią funkcjonariuszowi, który otrzymał propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, przysługuje stopień służbowy równorzędny do dotychczasowego. Przepisy ustawy wprowadzającej nie przewidują oprócz tego żadnych innych zabezpieczeń dotyczących zachowania dotychczasowych warunków pełnienia służby, takich jak stanowisko służbowe lub wysokość uposażenia funkcjonariusza służby celnej. W szczególności ustawodawca nie zastrzegł, iż mają to być warunki odpowiednie. To zaś oznacza, że zaproponowane warunki, oprócz stopnia służbowego, mogły być inne od dotychczasowych. W tej sprawie, elementami związanymi z przebiegiem dotychczasowej służby funkcjonariusza celnego są warunki, na jakich dany funkcjonariusz pełnił dotychczas służbę. Na warunki te składają się nie tylko posiadany przez funkcjonariusza stopień służbowy i zajmowane przez niego stanowisko służbowe, ale także uposażenie zasadnicze i dodatki do tego uposażenia. Te elementy winny być więc także wzięte pod uwagę przez organ przy składaniu funkcjonariuszowi propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby. Propozycje muszą jednak respektować tak nowe zasady kształtowania uposażeń i dodatków do nich, ich wysokość, jak i nową siatkę stanowisk służbowych, czy też zmieniony zakres zadań nowotworzonej służby. Zaoferowane skarżącej uposażenie zasadnicze mieści się w przedziale normatywnym dla tego typu stanowisk. Uposażenie i dodatki do niego zależą bowiem od rodzaju aktualnie wykonywanej pracy/świadczonej służby. Choć propozycja pełnienia służby ma charakter uznaniowy, to jednak w przedmiotowej sprawie nie zatraciła wymiaru indywidualnego i spełnia zawarte w ustawie kryteria. Zatem uchyloną decyzją organ działał na podstawie i w granicach prawa, a więc z wyłączeniem dowolności bądź arbitralności. Podkreślono, że w art. 169 ust. 4 ustawy wprowadzającej ustawodawca wskazał na jej formę – propozycja pełnienia służby "stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby". W terminie 14 dni od dnia jej przyjęcia przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do postępowań dotyczących tej propozycji stosuje się przepisy k.p.a., a od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 169 ust. 6 i 7 ustawy wprowadzającej). Zatem, ustawodawca zastosował w tym przypadku szczególne rozwiązanie wskazujące, że określona czynność "stanowi decyzję". Nie jest to typowe rozwiązanie legislacyjne, na które decyduje się prawodawca, ilekroć zamierza powierzyć sposób rozstrzygnięcia określonych spraw w formie decyzji administracyjnej. Wówczas bowiem stanowi po prostu, że w określonych sprawach rozstrzyga się w drodze decyzji administracyjnej. W tym zaś przypadku takiego rozwiązania nie można zastosować z uwagi na specyfikę omawianej problematyki przejawiającą się co najmniej w trzech aspektach. Po pierwsze, czynność z art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej stanowi "propozycję", a więc swego rodzaju ofertę, którą można przyjąć lub odrzucić, co kłóci się z istotą decyzji administracyjnej będącej przecież władczym rozstrzygnięciem o prawach i obowiązkach jednostki. Po drugie, decyzja administracyjna jest z założenia aktem o charakterze obligatoryjnym, zaś wspomnianą propozycję organ może, ale nie musi składać. Po trzecie, wydanie decyzji poprzedza z reguły postępowanie wyjaśniające, w toku którego organ pozyskuje materiał dowodowy, dokonuje jego oceny i rozstrzyga sprawę w oparciu o obowiązujące przepisy. Propozycja z art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej składana jest zaś w oparciu o akta osobowe, a więc materiały już zebrane (skoncentrowane) i znane funkcjonariuszowi, tak więc w zasadzie nie ma tu postępowania dowodowego stanowiącego zasadniczą część jurysdykcyjnego postępowania procesowego. Nie ma więc podstaw do uznania, że propozycja pełnienia służby z art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej powinna spełniać wymagania formalne decyzji administracyjnej określone w art. 107 K.p.a., w szczególności w zakresie uzasadnienia. Normatywne określenie, w myśl którego propozycja pełnienia służby "stanowi decyzję" należy więc odczytywać w szerszym kontekście przewidzianych przez ustawodawcę środków weryfikacji tej propozycji właściwych dla decyzji administracyjnych. Funkcjonariusz może bowiem propozycję zakwestionować wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaś decyzję wydaną w wyniku jego rozpatrzenia – skargą do sądu administracyjnego. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy – odmiennie niż w przypadku typowej decyzji administracyjnej – składa się pod warunkiem przyjęcia propozycji i w terminie liczonym od dnia jej przyjęcia. Weryfikacja propozycji ma zatem charakter niedewolutywny, bowiem środek zaskarżenia rozpatruje ten sam organ (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 7 marca 2018 r., II SA/Rz 1234/17, WSA we Wrocławiu z 25 stycznia 2018 r., IV SA/Wr 774/17). Wywody zawarte w zaskarżonym wyroku całkowicie pomijają tą cechę wyróżniającą złożoną skarżącej propozycję. Nieprzyjęcie propozycji powoduje, że taki akt nie stanowi decyzji, a w konsekwencji nie przysługuje od niego środki zaskarżenia. Nie było zatem podstaw do zamieszczania w złożonej skarżącej propozycji uzasadnienia prawnego i faktycznego. Propozycja stanowi decyzję wyłącznie po to, by od tego rodzaju aktu można było wnieść środek zaskarżenia. Wskazuje na to również odesłanie do stosowania przepisów k.p.a., o którym mowa w art. 169 ust. 6 ustawy wprowadzającej, odnoszące się do postępowań, które należy wiązać ze sprawami z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 169 ust 4 zd. 2 ustawy wprowadzającej). Przepisy art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. nakładają na organy administracji obowiązek dokładnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także należytego uzasadnienia zapadłego rozstrzygnięcia prowadząc postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Wbrew stanowisku Sądu I instancji przepisy te nie zostały naruszone. Organy przeprowadziły postępowanie dowodowe w sposób prawidłowy, w oparciu o akta osobowe, a więc materiały już zebrane – skoncentrowane i znane funkcjonariuszowi, a dokonując oceny zgromadzonych w sprawie materiałów, w ramach swobodnej oceny dowodów, wyprowadziły prawidłowe wnioski co do treści tak samej propozycji jak i rozstrzygnięcia wydanego wskutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Okoliczność, że skarżąca wyraża odmienne zdanie nie narusza zasady przekonywania (art. 11 K.p.a.). Nadto w toku postępowania organ administracji wykonał wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając przy tym na względzie zarówno interes społeczny jak i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). Nie są zasadne także zastrzeżenia Sądu, że poza przepisami ogólnymi nie zawiera ona uzasadnienia faktycznego i prawnego indywidualizującego w jakikolwiek sposób zaproponowane skarżącej warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Stosownie do art. 107 § 1 pkt 3 K.p.a. decyzja ta zawiera oznaczenie strony. Stopień jej uszczegółowienia jest przy tym wystarczający i w ocenie organu pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku jest bezpodstawny. W świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę uchylenia decyzji wyłącznie w przypadku, gdy mogło mieć to istotny wpływ na wynik sprawy. Biorąc więc pod uwagę spostrzeżenia Sądu odnoszące się do nieumotywowanej decyzji utrzymującej zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy, to i tak nie sposób stwierdzić, by tego rodzaju nawet potencjalne uchybienie mogło mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy. Przedmiotem skargi jest bowiem ostateczna decyzja wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy. Organ zaś w zaskarżonej decyzji, mimo jej pewnego rodzaju lakoniczności, umotywował swoje stanowisko w sposób spełniający wymagania formalne. W szczególności w zaskarżonej decyzji wskazano okoliczności uznane za istotne w sprawie oraz powołano i wyjaśniono podstawę prawną rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 k.p.a.), a oceny przesłanek złożonej propozycji dokonano z uwzględnieniem całokształtu materiału dowodowego (w oparciu o akta osobowe funkcjonariusza), tj. z uwzględnieniem posiadanych kwalifikacji, przebiegu dotychczasowej służby, a także dotychczasowego miejsca zamieszkania. W zakresie naruszenia prawa materialnego należy wskazać, że wyłączną podstawę złożenia skarżącej propozycji stanowił art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej. Jak wynika z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję uchylają w całości albo w części jedynie w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Ten warunek nie został spełniony. Ustawowe gwarancje zachowania dotychczasowych warunków pełnienia służby dotyczą wyłącznie stopnia służbowego. Brak natomiast zabezpieczeń dotyczących zachowania pozostałych warunków pełnienia służby (np. stanowisko służbowe, uposażenie). Ustawodawca nie zastrzegł bowiem, iż mają to być warunki odpowiednie, a to powoduje, że zaproponowane warunki, oprócz stopnia służbowego, mogły być inne od dotychczasowych. Z tego względu propozycja objęcia stanowiska młodszego eksperta Służby Celno-Skarbowej nie może być uznana za naruszającą art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej. Uchylone rozstrzygnięcie nie cechuje się przy tym nadmierną swobodą i uznaniowością ze strony podmiotu decydującego o nowych warunkach pełnienia dalszej służby publicznej. Uwzględnia w szczególności okoliczność, że skarżąca staje się funkcjonariuszem nowej służby, której zadania zmieniły się w odniesieniu do zadań służby celnej. Warunki zawarte w propozycji niejako ze swej istoty mają charakter tymczasowy, nie wykluczają bowiem możliwości awansu stanowiskowego, jak również podwyżek uposażenia, bądź przyznania odpowiednich dodatków. Okoliczności, takie jak potrzeby kadrowe, wysokość zabezpieczonych przez dany organ środków finansowych, nowe zasady kształtowania uposażeń i dodatków do nich, ich wysokość, nowa siatka stanowisk służbowych, zmieniony zakres zadań nowotworzonej służby wskazują przy tym na istnienie interesu społecznego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie nie są trafne. Zarzut naruszenia "art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej przez uznanie, że w zaskarżonej decyzji organ nie podał, jakimi konkretnie przesłankami, określonymi w tym przepisie się kierował przedstawiając złożoną funkcjonariuszowi propozycję dalszej służby" nie mógł być uwzględniony, ponieważ nie stanowi on żadnej z podstaw kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, żadne inne naruszenie prawa niewymienione w przytoczonym przepisie nie może być podstawą kasacyjną. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej, natomiast uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej – por. postanowienie SN z 15 października 2001 r., I CKN 102/99. Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy (por. wyrok NSA z 13 września 2005 r., II OSK 16/05, wyrok NSA z 23 lutego 2005 r., OSK 539/04, czy wyrok NSA z 02 lutego 2005 r. OSK 1026/04). Skuteczność tak podniesionego zarzutu należy oceniać w oderwaniu od ustaleń faktycznych, a jedynie w odniesieniu do bezspornych okoliczności faktycznych sprawy i uzasadnienia. Jeśli zaś podstawę kasacji stanowi zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, to uzasadnieniem takiego zarzutu powinno być wyjaśnienie, dlaczego przepis przyjęty za podstawę prawną nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki przepis sąd powinien zastosować – zob. wyrok NSA z 14 października 2005 r., I FSK 107/05. Zatem, próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1). Ewentualnie może być ona skuteczna tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 – wyrok NSA z 6 lipca 2004 r., FSK 192/04 (ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 68). Jak z powyższego wynika, zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczenia poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych – zob. np. wyrok NSA z 22 października 2004 r., GSK 811/04 (ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 68), co właśnie skarżący kasacyjnie usiłuje zrobić w niniejszej sprawie. Bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 107 § 3, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 i art. 80 k.p.a. polegającego na niezasadnym uchyleniu zaskarżonej decyzji wskutek błędnego przyjęcia, że narusza ona wymienione przepisy Kodeksu z uwagi na brak szczegółowego, pełnego i przekonującego uzasadnienia. Nie ulega wątpliwości, że przy składaniu pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, organ obowiązany jest uwzględnić posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania funkcjonariusza (art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej). Wymienione w tym przepisie kryteria takie, jak: posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania, odnoszą się nie tylko do etapu wyboru osób, którym organ przedstawia propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, ale także do etapu ustalenia nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby. Każda zatem zmiana warunków pełnienia służby, aby była dopuszczalna, musi być podyktowana obiektywnymi przyczynami. W przypadku zaś reorganizacji i zmiany warunków pełnienia służby na niekorzyść funkcjonariusza, z czym mamy do czynienia także w niniejszej sprawie w związku m.in. z obniżeniem skarżącej wysokości uposażenia zasadniczego, konieczne jest także wykazanie, że istnienie tych konkretnych przyczyn tworzy w danej sprawie interes społeczny, któremu należy przyznać pierwszeństwo przed słusznym interesem funkcjonariusza. Taki obowiązek organu wynika bowiem z art. 7 in fine k.p.a., w świetle którego, "w toku postępowania organy administracji publicznej (...) podejmują wszelkie czynności niezbędne (...) do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli". Skarżąca we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdziła, że w jej ocenie propozycja ta ma charakter nierównego traktowania i dyskryminacji jej osoby w porównaniu do zaproponowanych stanowisk służbowych – ekspertów – osobom, którymi kierowała przez ostatnie 13 lat, pełniąc funkcję kierownika Referatu Dochodzeniowo-Śledczego w Urzędzie Celnym w T. Wskazała na swoje wykształcenie i dotychczasowy przebieg służby. Podniosła, że wykonując obowiązki służbowe, cały czas doskonaliła się i podwyższała swoje kwalifikacje zawodowe. Zarzuciła, że przy propozycji stanowiska służbowego nie wzięto pod uwagę jej dotychczasowego przebiegu służby, tj. doświadczenia zawodowego i życiowego, stażu służby, rodzaju wykonywanych zadań i oceny jej służby przez przełożonych. W związku z tym dyskryminujący jest fakt złożenia propozycji stanowisk służbowych ekspertów służby celnej osobom, z komórki, którą kierowała, z mniejszym doświadczeniem zawodowym i krótszym stażem pracy w komórce dochodzeniowej, a w szczególności osobom bez wykształcenia prawniczego. Tymczasem organ nie podał w zaskarżonej decyzji i nie uzasadnił stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. obiektywnych przyczyn, z powodu których pogorszył skarżącej warunki pełnienia służby. Ograniczył się jedynie do ogólnikowego stwierdzenia, że proponowane warunki, z zastrzeżeniem art. 169 ust. 1 ustawy wprowadzającej, mogły być inne od dotychczasowych. Podkreślił, iż wprowadzona ustawą o Krajowej Administracji Skarbowej reforma administracji skarbowej ma na celu ograniczenie skali oszustw podatkowych, zwiększenie skuteczności poboru należności podatkowych i celnych, zwiększenie poziomu dobrowolności wypełniania obowiązków podatkowych, zapewnienie obsługi klienta na wysokim poziomie, czyli zwiększenie efektywności służby fiskalnej przy maksymalizacji obciążenia kadr oraz poprawienie jej działania w zakresie transparentności i jednolitości strukturalnej. Funkcjonujące do końca lutego 2017 r. struktury administracji podatkowej, kontroli skarbowej i Służby Celnej musiały być poddane procesowi dostosowania do zmieniających się realiów rynkowych i współpracy z administracjami państw członkowskich UE. Zmieniające się realia gospodarcze i oczekiwania Państwa oraz klientów administracji wymuszają i jednocześnie wskazują na konieczność intensyfikacji działań w kierunku umożliwiającym lepsze wykorzystanie zasobów kadrowych, finansowych i organizacyjnych. Sformułowanie to, nawet w najmniejszym zakresie nie odnosi się do sytuacji faktycznej i prawnej skarżącej. Skoro każda zmiana warunków pełnienia służby, aby była dopuszczalna, musi być podyktowana obiektywnymi przyczynami, to w przypadku reorganizacji i zmiany warunków pełnienia służby na niekorzyść funkcjonariusza, z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie w związku m.in. z obniżeniem skarżącej stanowiska, konieczne jest wykazanie istnienia konkretnych przyczyn składających się w danej sprawie na interes społeczny, któremu należy przyznać pierwszeństwo przed słusznym interesem funkcjonariusza. Taki obowiązek organu wynika bowiem wprost z art. 7 in fine k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej (...) podejmują wszelkie czynności niezbędne (...) do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Tymczasem organ nie podał w decyzji i nie uzasadnił stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. obiektywnych przyczyn, z powodu których nie uwzględnił słusznego interesu strony. W rezultacie trafnie uznał Sąd I instancji, że doszło do naruszenia art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy nie dopełnił obowiązku dokładnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także należytego uzasadnienia zapadłego rozstrzygnięcia, co doprowadziło do naruszenia zasady ogólnej zobowiązującej organy do prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Przy tym uchybienia te, również zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uniemożliwiają sądowi administracyjnemu ocenę, czy Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy wydając zaskarżoną decyzję nie wyszedł poza granice uznania administracyjnego, ustalone treścią art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej. Mając na uwadze podniesione wyżej względy orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.