II SA/Sz 888/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta S. z dnia [...] marca 2021 r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej M. M. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 122 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2020 r., poz. 1427 ze zm., zwanej dalej "u.p.e.a."), Prezydent Miasta S.: - doręczył M. M. (zwanej dalej: "zobowiązaną" lub "skarżącą"), odpis tytułu wykonawczego nr [...], zgodnie z art. 32 u.p.e.a. (pkt I postanowienia) - nałożył na zobowiązaną grzywnę w celu przymuszenia w wysokości [...] zł w związku z uchylaniem się od obowiązku wykonania czynności określonej w tytule wykonawczym oraz wezwał do jej uiszczenia w terminie 14 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia na wskazany rachunek (pkt II postanowienia), - wezwał zobowiązaną do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, tj. niezbędność wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości, położonej w S. przy ul. [...], działka nr [...], obręb [...] obejmującego pas przejazdu i przechodu, zgodnie z harmonogramem robót stanowiącym załącznik do wniosku, wykonanym w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta S. z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] o pozwoleniu na rozbiórkę, w terminie 14 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia, pod rygorem zastosowania środka egzekucyjnego w postaci przymusu bezpośredniego. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że Wojewoda Z. decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. nałożył (na zobowiązaną) obowiązek o treści: "niezbędność wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości, położonej w S. przy ul. [...], działka nr [...], obręb [...] obejmującego pas przejazdu i przechodu, zgodnie z harmonogramem robót stanowiącym załącznik do wniosku, wykonanym w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta S. z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] o pozwoleniu na rozbiórkę". Po bezskutecznym upływie terminu wskazanego w upomnieniu z dnia 26 stycznia 2021 r. organ wystawił wyżej wymieniony tytuł wykonawczy. Organ wyjaśnił, że objęty tytułem wykonawczym obowiązek wynika z przepisów prawa budowlanego. Nałożenie grzywny w wysokości [...] zł, wobec nieokreślenia przez ustawodawcę dolnej granicy jej wymiaru, jest na tyle dolegliwe, by zrealizować ciążący na zobowiązanej obowiązek. Zobowiązana wniosła zażalenie na postanowienie organu I instancji domagając się jego uchylenia oraz przeprowadzenia dowodu z pisma z dnia 25 marca 2021 r. Wydanemu postanowieniu strona zarzuciła naruszenie art. 119, art. 120 § 1, art. 121 § 1 i 2, art. 123 i art. 32 u.p.e.a., poprzez ich zastosowanie. Podniosła, że decyzja Wojewody Z. z dnia [...] listopada 2020 r. jest nieprawomocna wobec złożenia na nią skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Sz 66/21 i dotychczas nie została zakończona. Strona wskazała, że nie jest w posiadaniu działki nr [...] albowiem jej część wynajmuje V. sp. z o.o. sp. komandytowa. Państwo F. i E. D. mają możliwość dojazdu do swojej nieruchomości poprzez inne działki, należące do J. D., na dowód czego przedstawiła oświadczenie z dnia 25 marca 2021 r. W ocenie wnoszącej zażalenie, wejście na jej nieruchomość narazi ją na niepowetowaną szkodę, w tym szkody niemożliwe do odwrócenia. Zobowiązana zmuszona będzie zakończyć współpracę ze Spółką V. Postanowieniem z dnia [...] maja 2021 r., nr [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., zwanej dalej: "k.p.a.") art. 18 oraz art. 119 § 1, art. 121 § 1-4, art. 122 § 2 u.p.e.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] marca 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytoczyło przepisy przywołane w podstawie prawnej rozstrzygnięcia i stwierdziło, że organ I instancji był uprawniony do wszczęcia postępowania egzekucyjnego na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody Z. z dnia [...] listopada 2020 r. w celu doprowadzenia do wykonania obowiązku z niej wynikającego. Kolegium zauważyło, że postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 66/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odmówił wstrzymania wykonania decyzji Wojewody Z. z dnia [...] listopada 2020 r. Ustosunkowując się do zarzutów zażalenia, organ II instancji wyjaśnił, że zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia nie służy merytorycznej kontroli zasadności nałożenia obowiązków wynikających z decyzji Wojewody Z., w tym oceny innych rozwiązań przedstawionych przez zobowiązaną w miejsce obowiązku nałożonego ostateczną decyzją. Dopiero wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnej odnieść może skutek dla postępowania egzekucyjnego. Poza ramy postępowania o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia wykracza również kwestia szkody jaką może ponieść zobowiązana do udostępnienia pasa gruntu, w tym jej wysokość ustalona samodzielnie przez zobowiązaną. Według organu II instancji, kwestionowane postanowienie spełnia wymogi określone w art. 122 § 2 u.p.e.a., a w postanowieniu tym organ wyjaśnił, czym kierował się uznając za celowe wymierzenie grzywny w kwocie [...]zł. Organ II instancji nie stwierdził, aby kwestionowane postanowienie naruszało przepisy prawa materialnego, jak również nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania. M. M., reprezentowana przez radcę prawnego, wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na opisane wyżej postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2021 r. wnosząc o uwzględnienie skargi w całości i uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o uchylenie poprzedzającego go postanowienia organu I instancji z dnia [...] marca 2021 r. Wniosła ponadto o przeprowadzenie dowodu z: oświadczenia J. D., z wydruku z mapy satelitarnej oraz z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 2021 r., sygn. akt: II SA/Sz 66/21. Jednocześnie skarżąca wniosła o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wydanemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 119, art. 121 § 1-4, art. 122 § 2 u.p.e.a., poprzez ich zastosowanie, w sytuacji gdy nie było podstaw do nałożenia na skarżącą kary grzywny, 2) art. 138 § 1 ust. 2 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji z dnia 2 marca 2021 r., gdy tymczasem z uwagi na nieprawidłowe rozstrzygnięcie organu I instancji, organ II instancji winien uchylić postanowienie organu I instancji, 3) art. 75 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodów z załączonych do zażalenia dokumentów, tj. oświadczenia J. D. oraz z wydruku z mapy satelitarnej, podczas gdy niniejsze dowody były istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, w szczególności w zakresie zasadności nałożenia na skarżącą grzywny. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że w dniu 10 czerwca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny wydał wyrok o sygn. akt: II SA/Sz 66/21, którym uchylił decyzję Wojewody Z. z dnia [...] listopada 2020 r. Z uwagi na wyeliminowanie z obrotu prawnego wskazanej decyzji na chwilę obecną brak jest podstaw prawnych do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w niniejszej sprawie. W konsekwencji postanowienie organu I instancji z dnia 22 marca 2021 r. oraz zaskarżone postanowienie winny zostać uchylone. Niezależenie od powyższego, z ostrożności skarżąca wskazała, że nie jest w posiadaniu nieruchomości, która ma zostać wydana. Skarżąca wynajmuje część nieruchomości V. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w S.. Kwestionowane postanowienia zostały skierowane do niewłaściwych osób. Skarżąca uważa, że w niniejszym postępowaniu nie ma znaczenia, że R. M. jest prezesem zarządu spółki V. Sp. z o.o., która jest komplementariuszem V. sp. z o.o. sp.k., gdyż spółka to samodzielny podmiot prawa. Ponadto, skarżąca dodała, że w dniu 25 marca 2021 r. otrzymała od właścicielki działki nr [...], [...],[...] zezwolenie na przejazd przez jej działki do działki nr [...], celem wykonania robót koniecznych do rozebrania komina. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie oraz o oddalenie wniosków dowodowych skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przedmiot sprawy objętej skargą dotyczy postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Zgodnie z art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2020 r., poz. 1427 ze zm.), grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywna w celu przymuszenia stanowi ustawowy środek egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 1a pkt 12b u.p.e.a.), znajdujący zastosowanie w sytuacjach określonych w art. 119 u.p.e.a. Jak wynika to z art. 121 § 1 u.p.e.a., grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie, z zastrzeżeniem § 4. W myśl art. 121 § 2 ww. ustawy, z zastrzeżeniem § 5, każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł. Jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia (art. 121 § 4 u.p.e.a.). Grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 - pkt 1; postanowienie o nałożeniu grzywny - pkt 2 (art. 122 § 1 u.p.e.a.). Zgodnie z art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a., tytuł wykonawczy zawiera treść podlegającego egzekucji obowiązku, podstawę prawną tego obowiązku oraz stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny, a w przypadku egzekucji należności pieniężnej - także określenie jej wysokości i rodzaju, terminu, od którego nalicza się odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie, oraz rodzaju i stawki tych odsetek. Postanowienie o nałożeniu grzywny powinno natomiast zawierać: wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych - pkt 1; wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze - pkt 2 (art. 122 § 2 u.p.e.a.). Zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny (art. 122 § 3 u.p.e.a.). W sprawie niesporne jest, że decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. Wojewoda Z. nałożył na skarżącą obowiązek o treści: "niezbędność wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości, położonej w S. przy ul. [...], działka nr [...], obręb [...], obejmującego pas przejazdu i przechodu, zgodnie z harmonogramem robót stanowiącym załącznik do wniosku, wykonanym w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta S. z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] o pozwoleniu na rozbiórkę". Po bezskutecznym upływie terminu do wykonania wyżej wskazanego obowiązku, organ egzekucyjny I instancji wystawił w dniu [...] marca 2021 r. tytuł wykonawczy, wskazując w nim jako podstawę prawną obowiązku wyżej wskazaną decyzję Wojewody Z. z dnia [...] listopada 2020 r. Rozpoznając niniejszą sprawę, w ocenie Sądu, uwzględnić należy jednak skutki uchylenia wyżej wskazanej decyzji Wojewody Z. z dnia [...] listopada 2020 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie prawomocnym wyrokiem z dnia 10 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 66/21. Jak wskazuje się w orzecznictwie, które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, uchylenie decyzji, na podstawie której wystawiono tytuł wykonawczy, nie stanowi okoliczności czasowo uniemożliwiającej prowadzenie postępowania egzekucyjnego, ale ma charakter trwały. W sposób trwały i nieodwracalny odpada bowiem podstawa prawna egzekwowanego obowiązku w rozumieniu art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. Uchylenie takiej decyzji wywołuje skutek ex nunc, tj. od momentu uchylenia. Tytuł wykonawczy staje się więc nieadekwatny do powstałej sytuacji prawnej i nie będzie mógł być realizowany, co nie przekreśla możliwości ponownego uruchomienia egzekucji, czyli wszczęcia kolejnego postępowania egzekucyjnego, lecz już w oparciu o nowo wystawiony tytuł wykonawczy (zob. postanowienie NSA z dnia 14 maja 2014 r., sygn. akt II OZ 472/14, opubl. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Uchylenie decyzji stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego, powoduje, że przyczyna zastosowania środka egzekucyjnego została unicestwiona, a w takiej sytuacji zarówno zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji nie może ostać się w obrocie prawnym. Skutkowało to w konsekwencji uwzględnieniem skargi. Z tych względów Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta S. z dnia [...] marca 2021 r., o czym orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania obejmujących uiszczony przez skarżącą wpis od skargi (100 zł) oraz koszty związane z udziałem w sprawie ustanowionego przez stronę pełnomocnika Sąd orzekł jak w pkt II sentencji wyroku, na mocy art. 200 i art. 205 § 2 powołanej ustawy.