I OSK 1793/10

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. O. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Po 34/10 odrzucającego skargę A. O. na bezczynność Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej p o s t a n a w i a: oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 5 sierpnia 2010 r. sygn. akt IV SAB/Po 34/10 odrzucił skargę A.O. na bezczynność Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że A.O. pismem z dnia 27 maja 2010r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 22 marca 2010r. Wskazanym wnioskiem skarżący zwracał się o udostępnienie kopii "zestawień czynności wykonywanych przez poborców skarbowych" sporządzonych w latach 1999 do dnia złożenia wniosku w Dziale Egzekucyjnym Urzędu Skarbowego w [...]. Pismem z dnia [...]kwietnia nr [...]Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] poinformował A.O., że żądane zastawienia nie mogą zostać ujawnione w trybie przepisów ustawy z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2001, nr 112, poz. 1198), gdyż nie mieszczą się w jej zakresie i zawierają dane osobowe pracowników organu objęte ochroną. Ponadto organ zauważył, że dane ilościowe dotyczące poszczególnych czynności egzekucyjnych wykonywanych przez konkretnego poborcę skarbowego są brane pod uwagę przy ocenie pracy danego pracownika lub ustalaniu wysokości przyznanej mu nagrody bądź innych działań motywacyjnych podejmowanych przez pracodawcę. Służą, zatem tylko do czynności dozwolonych pracodawcy w zakresie posiadanych kompetencji jako pracodawca. Jednocześnie organ poinformował wnioskodawcę, że zestawienia danych podawanych do oceny Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] jako organu egzekucyjnego, dotyczące ilości dokonywanych czynności danej kategorii, stanowiącej sumę poszczególnych czynności wszystkich poborców skarbowych w Dziale Egzekucyjnym US w [...], stanowią podstawę oceny pracy Urzędu Skarbowego w [...] przez organy nadrzędne tj. Dyrektora Izby Skarbowej w Poznaniu lub Ministra Finansów pod kontem realizacji zadań ustawowych lub realizacji przyjętych wskaźników. Organ powiadomił wnioskodawcę, że te dane mogą, jako informacja publiczna, po spełnieniu wymogów ustawowych nałożonych na wnioskodawcę, być udostępnione w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W dniu 1 czerwca 2010 roku A.O. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność w udzieleniu informacji publicznej przez Naczelnika Skarbowego w [...] w związku ze złożonym przez niego wnioskiem z dnia 22 marca 2010 roku. Sąd I instancji uznał, iż skarga podlega odrzuceniu. W uzasadnieniu podał, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Orzecznictwo i doktryna zgodnie przyjmują, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. Zdaniem Sądu wojewódzkiego, organ prawidłowo przyjął, że z "zestawień czynności wykonywanych przez poborców skarbowych" wynikają nie tylko dane ilościowe poszczególnych czynności podejmowanych przez danego poborcę, ale zawierają one także dane osobowe, które służą do wewnętrznej oceny pracowników przez pracodawcę i jako wewnętrzne uregulowania nie podlegają ujawnieniu w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej. Tym samym nie można ich uznać za informację publiczną w rozumieniu wyżej wymienionej ustawy. Dodał, iż organ prawidłowo poinformował A. O., że mogą mu być udostępnione zbiorcze "zestawienia...", z czynności dokonywanych przez Naczelnika Urzędu Skarbowego jako organu egzekucyjnego. Z takiego "zestawienia..." wynikać będzie jakie ilości np. egzekucji z ruchomości, z rachunków bankowych i nieruchomości dokonał organ, a nie poszczególny pracownik. Ilość wykonywanych czynności przez poszczególnego pracownika urzędu-poborcę skarbowego wymienionego z imienia i nazwiska wykorzystywana jest przez Naczelnika, jako pracodawcę, do oceny pracy każdego poborcy skarbowego. Ocena ta brana jest pod uwagę przez pracodawcę przy ustalaniu wysokości nagrody dla danego poborcy, okresowej oceny jego pracy czy działań motywacyjnych podejmowanych przez pracodawcę. Zestawienia te wykorzystywane są wewnętrznie przez pracodawcę jako służce do oceny pracy poszczególnego pracownika ,tym samym nie stanowią informacji publicznej. Sąd I instancji podkreślił, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, wedle którego pismo informacyjne o tym, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, nie podlega kognicji sądów administracyjnych, nie mieści się bowiem w zakresie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Wobec powyższego, wobec stwierdzenia , że sprawa nie jest objęta kognicją sądu administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., skargę odrzucił. Od powyższego postanowienia wniesiono skargę kasacyjną, w której zarzucono: - naruszenie prawa materialnego w postaci art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, iż dokumenty znajdujące się we władaniu Urzędu Skarbowego w [...] tj. "zestawienia czynności wykonywanych przez poborców skarbowych" zawierające imiona i nazwiska poborców zatrudnionych w US [...]oraz wskazujące w swej treści na podjęte przez nich czynności egzekucyjne w rozumieniu ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu wskazanego przepisu, gdy prawidłowa wykładnia i zastosowanie winny doprowadzić do wniosku, iż wskazane "zestawienia" stanowią informacje o sprawach publicznych, a zatem są informacją publiczną w rozumieniu ustawy i jako takie podlegają udostępnieniu na zasadach i trybie w niej określonym. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy WSA w Poznaniu do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że skarga kasacyjna jako sformalizowany środek zaskarżenia musi spełniać wymogi formalne przewidziane dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Jej nieodzownym elementem jest wskazanie podstaw kasacyjnych, które zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej P.p.s.a., mogą przybrać postać albo naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) bądź naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Strona skarżąca zobowiązana jest podać wszystkie przepisy, które jej zdaniem zostały złamane kwestionowanym orzeczeniem. Nie może przy tym ulegać wątpliwości, że przedmiotowa powinność musi być zrealizowana przez wskazanie konkretnych norm prawnych, których naruszenia dopuścił się Sąd I instancji przy wydawaniu zaskarżonego orzeczenia. A w przypadku przepisów wieloczłonowych, składających się z ustępów, paragrafów i punktów, niezbędne jest podanie jeszcze jednostki redakcyjnej (jednostek redakcyjnych). Również elementem konstrukcyjnym skargi kasacyjnej jest także uzasadnienie podstaw kasacyjnych, co łączy się z wymogiem określenia, jaką postać miały zgłoszone naruszenia prawa, wyjaśnienia na czym uchybienia te miały polegać, a w przypadku wytyku złamania przepisów postępowania - wykazania dodatkowo, że naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy. Ponadto uzasadnienie musi współgrać i stanowić rozwinięcie postawionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów. Ustawodawca zawarł w ustawie procesowej również postanowienia dotyczące zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 183 § 1 zd. 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (sądowoadministracyjnego), której przesłanki są wymienione w zamkniętym katalogu w § 2. Granice skargi kasacyjnej są z kolei wyznaczane przez treść przytoczonych podstaw kasacyjnych. Zarzuty muszą być tak sformułowane, aby ich zakres nie budził wątpliwości. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza bowiem, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów skargi kasacyjnej, ich uzupełniania, formułowania domysłów co do tego, o naruszenie jakiego to przepisu mogło chodzić w świetle wywodów skargi kasacyjnej, jak też stawiania hipotez w zakresie uzasadnienia postawienia zarzutu obrazy danego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2006 r. sygn. akt I FSK 741/05, Lex nr 201531; wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2005 r. sygn. akt I FSK 383/05, Lex nr 18517; wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2005 r. sygn. akt FSK 2574/05, Lex nr 173331; wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2005 r. sygn. akt I FSK 4/05, Lex nr 173353; wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2005 r. sygn. akt OSK 1436/04, Lex nr 23857 i wiele innych). Z tego względu zarzuty muszą wskazywać, jaki konkretnie przepis prawa został naruszony z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu (ewentualnie innych jednostek redakcyjnych) oraz w jakiej formie W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, złożona skarga kasacyjna nie spełnia opisanych wyżej wymagań dotyczących elementów konstrukcyjnych, bowiem samo powołanie przez stronę w skardze kasacyjnej przepisu prawa materialnego tj. art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie może skutecznie podważyć ustaleń Sądu I instancji. Kwestia czy "zestawienia czynności wykonywanych przez poborców skarbowych", których domaga się strona stanowią informację publiczną, jest elementem stanu faktycznego. W związku z brakiem sformułowania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania w zakresie dokonanych ustaleń faktycznych argumentacja skargi kasacyjnej w tej mierze może być oceniona wyłącznie jako polemika z ustaleniami Sądu I instancji, nie daje natomiast podstaw do kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny prawidłowości dokonanych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych, w odniesieniu do których zastosowano kwestionowane w skardze kasacyjnej przepisy prawa materialnego. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. nie może oceniać prawidłowości dokonanych przez Sąd I instancji ustaleń, jeśli skarga kasacyjna nie stawia zarzutu naruszenia przepisów procesowych w postępowaniu przed Sądem I instancji (por. wyrok NSA z dnia 29 października 2008 r. sygn. akt II OSK 835/08, Lex nr 483141; wyrok NSA z dnia 29 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 574/07, Lex nr 505311; wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 149/08, Lex nr 484136). Należy podkreślić, iż oddalenie albo odrzucenie skargi przez sąd I instancji jest bowiem konsekwencją zastosowania przez ten sąd innych przepisów postępowania sądowego. Niewskazanie w skardze kasacyjnej żadnego z tych innych przepisów uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu zbadanie, czy przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia naruszono przepisy postępowania przed sądami administracyjnymi. Ponadto należy wskazać, że z treści skargi kasacyjnej nie wynika, aby wnoszący skargę kasacyjną zarzucił naruszenia przepisów prawa procesowego. Nie jest jednak rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, związanego granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), domyślanie się, jakie były rzeczywiste intencje strony wnoszącej skargę kasacyjną, a tym bardziej domniemywanie ewentualnych zarzutów. Dlatego też, wobec faktu związania granicami skargi kasacyjnej jak również braku prawidłowo sformułowanych zarzutów skargi kasacyjnej, które nie znajdują odzwierciedlenia w uzasadnieniu, nie jest możliwa skuteczna kontrola zaskarżonego orzeczenia Sądu I instancji. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.