III OSK 3534/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 23 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 374/20 w sprawie ze skargi Miasta [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie konsultacji społecznych z mieszkańcami dotyczących budżetu obywatelskiego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Miasta [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 23 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 374/20, oddalił skargę Miasta [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] marca 2020 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie konsultacji społecznych z mieszkańcami dotyczących budżetu obywatelskiego. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji w dniu [...] lutego 2020 r. Rada Miasta [...], działając na podstawie art. 5a ust. 2 i 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. 2019, poz. 506 ze zm.) – dalej: "u.s.g.", podjęła uchwałę nr [...] w sprawie konsultacji społecznych z mieszkańcami Miasta [...] dotyczących budżetu obywatelskiego. W treści § 2 ust. 2 uchwały wskazano, że środki wydatkowane w ramach budżetu obywatelskiego dzieli się na dwie części: 1) 80% środków przeznacza się na wydatki inwestycyjne; 2) 20% środków przeznacza się na wydatki nieinwestycyjne z zastrzeżeniem ust. 3 tego przepisu, wedle którego w przypadku braku odpowiedniej ilości zgłoszonych zadań lub nie rozdysponowaniu wszystkich środków według podziału, o którym mowa w ust. 2, upoważnia się Burmistrza do przesunięcia środków finansowych z zadań inwestycyjnych na zadania nie inwestycyjne lub z zadań nie inwestycyjnych na zadania inwestycyjne. Wskazanym na wstępie rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda [...] stwierdził nieważność ww. uchwały ze względu na dokonany w § 2 ust. 2 podział środków wydatkowanych w ramach budżetu obywatelskiego na inwestycyjne i nieinwestycyjne, podczas gdy przepis art. 5a ust. 6 u.s.g. pozwala na podział tych środków na pule obejmujące całość gminy i jej część w postaci jednostek pomocniczych lub grup jednostek pomocniczych. Tym samym organ nadzoru uznał, że organ stanowiący dokonał nieprzewidzianego przepisami prawa podziału, czym naruszył art. 5a ust. 6 u.s.g. Wskazał również, że skoro Rada Miasta nie posiada kompetencji do dowolnego podziału środków wydatkowanych w ramach budżetu obywatelskiego w sposób inny niż przewidziany w ww. przepisie, to stwierdzone naruszenie stanowi przekroczenie przez Radę Miasta [...] kompetencji przy podejmowaniu ww. uchwały, które powinno być traktowane jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością uchwały w zakresie, w którym przekroczono przyznane kompetencje. W ocenie organu nadzorczego stwierdzenie nieważności jedynie części postanowień uchwały spowoduje, że akt stanie się niejasny i niezrozumiały, co uzasadniało stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości. Skargę na ww. rozstrzygnięcie nadzorcze wywiodło Miasto [...], zarzucając naruszenie: 1. art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g. przez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała Rady Miasta [...] jest sprzeczna z prawem w sytuacji, gdy została ona podjęta zgodnie z obowiązującymi normami prawnymi i nie doszło do naruszenia przepisów prawa ustrojowego i materialnego w szczególności, gdy przepis art. 5a ust. 6 u.s.g. wskazuje wyłącznie na fakultatywną możliwość podziału środków wydatkowanych w ramach budżetu obywatelskiego na pule obejmujące całość gminy i jej części w postaci jednostek pomocniczych lub grup jednostek pomocniczych, z której końcowo organ stanowiący w swojej uchwale nie skorzystał i nie zastosował, nie powołując ww. przepisu w podstawie prawnej podejmowanej uchwały kwestionowanej przez organ nadzoru; 2. art. 5a ust. 7 u.s.g. przez jego niezastosowanie w sytuacji gdy przepis ten zobowiązuje organ stanowiący do wskazania w uchwale obligatoryjnych wymagań, jakie powinien spełniać projekt budżetu obywatelskiego w pkt, 1-4 przy jednoczesnym posłużeniu się określeniem "w szczególności", które pozostawia organowi stanowiącemu możliwość uregulowania innych wymagań niż te wskazane w pkt. 1-4, co też uczynił dokonując rozróżnienia przedmiotowego wydatkowania środków w ramach budżetu obywatelskiego na wydatki inwestycyjne i nie inwestycyjne, czyniąc tym samym zadość zasadzie celowości i oszczędności w zakresie wydatkowania finansów publicznych, zgodnie z art. 44 ust. 3 pkt. 1 ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r. (Dz. U. 2019 r. poz. 869; ze zm.) – dalej: "u.f.p.". W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko oraz argumentację, zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za niezasadną. Sąd przyznał rację Wojewodzie [...], że uchwała zawierająca regulacje określające zasady i tryb przeprowadzania konsultacji społecznych dotyczących budżetu obywatelskiego powinna być zgodna z ustawą. Przepis art. 5a ust. 6 u.s.g. określa jedyny dopuszczalny i możliwy podział środków wydatkowanych w ramach budżetu obywatelskiego. Wskazuje, że środki te mogą być dzielone na pule obejmujące całość gminy i jej części w postaci jednostek pomocniczych lub grup jednostek pomocniczych. Przepis ten nie przewiduje zatem możliwości innego podziału ww. środków, w tym na środki inwestycyjne i nie inwestycyjne, jak podzieliła je Rada Miasta [...] w § 2 ust. 2 przedmiotowej uchwały. Należy mieć przy tym na uwadze, że art. 5a został dodany do u.s.g. na mocy art. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (Dz.U z 2018, poz. 130), która to nowelizacja miała na celu ustawowe uregulowanie instytucji budżetu obywatelskiego oraz wyposażyła organ stanowiący w kompetencje do określenia w formie uchwały wymagań jakim powinien odpowiadać projekt budżetu obywatelskiego, w tym dopuściła możliwość podziału środków wydatkowanych w jego ramach w powyżej określony sposób. Skoro zatem na organie stanowiącym ciąży prawny obowiązek uregulowania w formie uchwały wymagań, jakie powinien spełniać projekt budżetu obywatelskiego, zaś uchwała ta jako akt prawa miejscowego, powinna zostać sporządzona, uchwalona i ogłoszona zgodnie ze standardami prawidłowej legislacji. Organ wykonujący kompetencję prawodawcy zawartą w upoważnieniu ustawowym, jest bowiem obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia, tj. w granicach i na podstawie prawa, o czym stanowi art. 7 Konstytucji RP. Normę zawartą przepisie kompetencyjnym należy odczytywać ściśle jako zakaz domniemywania kompetencji organu. Konsekwencją przewidzianego przez Radę Miasta [...] podziału środków wydatkowanych z budżetu obywatelskiego w sposób nieprzewidziany w art. 5a ust. 6 u.s.g., jest zatem stwierdzenie, że przedmiotowa uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem obowiązującego prawa, tj. z art. 5a ust. 6 u.s.g. W ocenie Sądu meriti Wojewoda [...] słusznie zatem stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały w całości, mając na względzie fakt, że pozostałe przepisy uchwały mają znaczenie pochodne względem podziału środków wydatkowanych w ramach budżetu obywatelskiego. W ocenie Sądu Wojewódzkiego zarzuty wywiedzione przez stronę skarżącą, mają charakter polemiczny z argumentacją organu nadzorczego zawartą z zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, w związku z czym nie mogły przynieść oczekiwanego przez stronę skarżącą skutku. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze odpowiada prawu, w związku z czym skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.", o czym orzeczono w sentencji wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Miasto [...]. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciło naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 5a ust. 6 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnie, iż przepis ten nie przewiduje możliwości innego podziału środków niż na pule obejmujące całość gminy i jej części w postaci jednostek pomocniczych lub grup jednostek pomocniczych, w sytuacji gdy przepis ten wskazuje wyłącznie na fakultatywną możliwość podziału środków z której końcowo organ stanowiący w swojej uchwale nie skorzystał i nie zastosował, nie powołując ww. przepisu w podstawie prawnej podejmowanej uchwały naruszając tym samym art. 5a ust. 7 u.s.g. w sytuacji, gdy przepis ten zobowiązuje organ stanowiący do wskazania w uchwale obligatoryjnych wymagań, jakie powinien spełniać projekt budżetu obywatelskiego w pkt. 1-4 przy jednoczesnym posłużeniu się zwrotem: "w szczególności", które pozostawia możliwość organowi stanowiącemu do uregulowania innych wymagań niż te wskazane w pkt. 1-4, co też uczynił dokonując rozróżnienia przedmiotowego wydatkowania środków w ramach budżetu obywatelskiego na wydatki inwestycyjne i nieinwestycyjne, czyniąc tym samym zadość zasadzie celowości i oszczędności w zakresie wydatkowania finansów publicznych, zgodnie z art. 44 ust. 3 pkt. 1 u.f.p.; 2. przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 151 P.p.s.a. przez wydanie zaskarżonego wyroku z naruszeniem przepisów prawa materialnego wskazanych powyżej, co skutkowało oddaleniem skargi w całości, w sytuacji gdy Sąd pierwszej instancji winien uchylić rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...]; b) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nie odniesienie się do zarzutów skarżącego w stopniu umożliwiającym przeprowadzenie kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, w sytuacji gdy Sąd pierwszej instancji w ww. zakresie ograniczył się wyłącznie do stwierdzenia, że w ocenie sądu zarzuty wywiedzione przez stronę skarżącą, mają charakter polemiczny z argumentacją organu nadzorczego zawartą z zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, w związku z czym nie mogły przynieść oczekiwanego przez stronę skarżącą skutku. W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku; zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazane wyżej zarzuty szerzej umotywowano. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 i 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw. W niniejszej sprawie ziściły się za to warunki odstępstwa od zasady jawności i bezpośredniości postępowania, bowiem pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie zrzekł się w jej imieniu rozprawy, a strona przeciwna w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 P.p.s.a.). Przechodząc do oceny zarzutów podniesionych w niniejszej skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że nie ma usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Konstrukcja art. 151 P.p.s.a., dowodzi, że przepis ten ma charakter wynikowy. Jest on formą "instrukcji" dla Sądu jak powinien postąpić, (jakie wydać rozstrzygnięcie), gdy stwierdzi, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Oddalenie skargi na decyzję, postanowienie lub inny akt organu jest zawsze wynikiem oceny, że poddany kontroli Sądu pierwszej instancji akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami proceduralnymi normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Oznacza to, że naruszenie przepisu art. 151 P.p.s.a. w każdym przypadku jest następstwem uchybienia innym przepisom materialnym bądź procesowym, które autor skargi powinien wyraźnie wskazać w wywiedzionym środku zaskarżenia. Autor skargi kasacyjnej chcąc powołać się na zarzut naruszenia przepisów wynikowych, jest zobowiązany bezpośrednio powiązać ten zarzut z naruszeniem innych konkretnych przepisów, którym jego zdaniem, uchybił Sąd pierwszej instancji. Zawsze musi wskazać na przepisy wadliwie stosowane przez organy, bo tylko przy naruszeniu prawa przez organ można trafnie zakładać, że wyrok Sądu pierwszej instancji jest wadliwy, jako że akceptuje wady postępowania administracyjnego. Podnosząc zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. autor skargi kasacyjnie nie powołał żadnych innych przepisów, którym uchybił Sąd pierwszej instancji oddalając skargę, zatem zarzut ten nie mógł okazać się skuteczny. Brak jest również podstaw do przyjęcia, że Sąd Wojewódzki sporządził uzasadnienie wyroku z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi wynikające z tego przepisu. Sąd pierwszej instancji należycie odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze. Przedstawione w uzasadnieniu wyroku argumenty pozwalają na odtworzenie motywów, którymi kierował się Sąd Wojewódzki wydając zaskarżony wyrok oraz ocenę prawidłowości zajętego przez ten Sąd stanowiska. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest również podstaw do przyjęcia, że zaskarżony wyrok zapadł z naruszeniem art. 5a ust. 6 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem środki wydatkowane w ramach budżetu obywatelskiego mogą być dzielone na pule obejmujące całość gminy i jej części w postaci jednostek pomocniczych lub grup jednostek pomocniczych. Budżet obywatelski obejmuje więc swoim zakresem obszar całej gminy, natomiast może być on podzielony na mniejsze pule dla poszczególnych jednostek pomocniczych lub ich grup, wśród których można wyróżnić np. poszczególne dzielnice. Przepis ten nie przewiduje zatem, jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, możliwości innego podziału ww. środków, w tym na środki inwestycyjne i nie inwestycyjne, jak podzieliła je Rada Miasta [...] w § 2 ust. 2 przedmiotowej uchwały. Podkreślenia wymaga, że na radzie gminy ciąży prawny obowiązek uregulowania w formie uchwały wymagań, jakie powinien spełniać projekt budżetu obywatelskiego. Uchwała ta jest aktem prawa miejscowego, regulującym w sposób generalny i abstrakcyjny, prawa mieszkańców gminy. W konsekwencji przedmiotowa uchwała powinna zostać sporządzona, uchwalona i ogłoszona zgodnie ze standardami prawidłowej legislacji. Organ wykonujący kompetencję prawodawcy zawartą w upoważnieniu ustawowym, jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. W państwie prawa organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Tym samym organ stanowiący dzieląc środki w ramach budżetu obywatelskiego na wydatki inwestycyjne i wydatki nieinwestycyjnie dokonał nieprzewidzianego przepisami prawa podziału, czym naruszył art. 5a ust. 6 u.s.g. Rada Miasta, wbrew stanowisku zaprezentowanemu w skardze kasacyjnej, nie posiada kompetencji do dowolnego podziału środków wydatkowanych w ramach budżetu obywatelskiego w sposób inny niż przewidziany w ww. przepisie. Z tych względów, na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.