I OSK 1561/21

SENTENCJA Dnia 8 lutego 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 260/21 w sprawie ze skargi Rady Miasta [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności części uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie utworzenia Miejskiego Centrum Wsparcia w [...] oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 13 maja 2021 r. (sygn. akt II SA/Sz 260/21), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie – orzekając na skutek skargi Gminy Miasta [...] i na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") – uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia 20 stycznia 2021 r. nr P-1.4131.18.2021.EM w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 1 pkt 3 uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. [...] zmieniającej uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] padziernika 2020 nr [...] w sprawie utworzenia Miejskiego Centrum Wsparcia w [...] - w zakresie w jakim zostało nadane nowe brzmienie § 4 ust. 1 pkt 1 załącznika do uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2020 r. [...]. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Wojewoda [...] zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie naruszenie prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 111 a) ustawy z dnia z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (bez wskazania miejsca publikacji ustawy, dalej: "u.p.s.") – poprzez niewłaściwą ocenę sposobu zastosowania przez organ administracji przepisu art. 111 a) u.p.s., polegającą na uznaniu, iż z art. 111 a) u.p.s. nie wynika, że funkcjonowanie zadania z zakresu pomocy społecznej w postaci dziennego domu pomocy może funkcjonować tylko w ramach ośrodka pomocy społecznej bądź centrum usług społecznych, będących jednostkami pomocy społecznej, nie zaś w ramach jednostki organizacyjnej utworzonej na podstawie art. 111 u.p.s. Wskazując na powyższą podstawę kasacyjną, Wojewoda [...] wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi – wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. Ponadto skarżący kasacyjnie organ oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2019, poz. 2325), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutu kasacyjnego, przytoczonego w skardze kasacyjnej, a który to zarzut okazał się niezasadny a przy tym sama skarga kasacyjna nie została poprawnie - pod względem formalnym - sformułowana. W niniejszej sprawie stan faktyczny nie był sporny. Sprowadzał się do tego, że w dniu [...] października 2020 r. Rada Miasta [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie utworzenia Miejskiego Centrum Wsparcia w [...]. Mocą tego aktu, w dniu 1 grudnia 2020 r. utworzono jednostkę budżetową pod nazwą: Miejskie Centrum Wsparcia w [...]. W załączniku do w/w uchwały został zaś zawarty statut jednostki, przedstawiający jej szczegółowy zakres działania oraz wewnętrzną strukturę organizacyjną. W § 4 ust. 1 Statutu zawarto przy tym postanowienie, iż w ramach MCW funkcjonować będzie: 1) Dzienny Dom Pomocy "[...]", 2) Środowiskowy Dom Samopomocy "[...]" dla osób z zaburzeniami psychicznymi, 3) działy i samodzielne stanowiska. W związku jednak z negatywną opinią Ministerstwa Rodziny i Polityki Społecznej co do możliwości funkcjonowania w strukturach Miejskiego Centrum Wsparcia ( jednostki organizacyjnej gminy) Środowiskowego Domu Samopomocy "[...]" czyli jednostki finansowanej ze środków budżetu państwa, Rada Miasta [...] podjęła uchwałę zmieniającą w/w uchwałę z dnia [...] października 2020 r. Mocą § 1 pkt 3 uchwały zmieniającej ( tj. uchwały z dnia [...] grudnia 2020 r.) Rada postanowiła, że § 4 ust. 1 Statutu otrzymuje brzmienie, iż wewnętrzną strukturę organizacyjną Miejskiego Centrum Wsparcia będą tworzyć jedynie: 1) Dzienny Dom Pomocy "[...]" 2) działy i samodzielne stanowiska. Tym samym, podejmując powyższą uchwałę, Rada Miasta wykreśliła ze struktury Centrum - Środowiskowy Dom Samopomocy "[...]" będący ośrodkiem wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi typu A,B i C, pozostawiając jednak Dzienny Dom Pomocy "[...]" – będący dziennym ośrodkiem wsparcia osób starszych i niepełnosprawnych . Tego rodzaju działanie zakwestionował Wojewoda [...], który w rozstrzygnięciu nadzorczym stwierdził nieważność § 1 pkt 3 uchwały zmieniającej. Odwołując się w swym stanowisku do treści art. 6 pkt 5, art. 51 ust. 1 i 4, a także art. 111 i art. 111a ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, organ nadzoru podnosił, że z cytowanych wyżej przepisów wynika, iż ustawodawca w sposób celowy wyodrębnił różne rodzaje jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, kierując się specyfiką zadań, które te jednostki realizują, różnymi standardami usług oraz potrzebami świadczeniobiorców korzystających z danych usług. Łączenie jednostek organizacyjnych pomocy społecznej zasadne jest zatem jedynie wówczas, gdy nie tylko jest to uzasadnione ekonomicznie, ale również jest to uzasadnione merytorycznie i daje gwarancje realizacji zadań, zgodnie obowiązującymi standardami, chroniącymi osoby wymagające wsparcia, a nie spowoduje negatywnych konsekwencji dla świadczeniobiorców pomocy społecznej. Skoro zatem – jak wywodził Wojewoda - ustawodawca uznał, że jednostka organizacyjna pomocy społecznej, w postaci ośrodka wsparcia (z wyłączeniem ośrodka wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi) może zostać połączona jedynie z ośrodkiem pomocy społecznej lub centrum usług społecznych, to nie było możliwe dokonanie połączenia w jedną jednostkę organizacyjną Dziennego Domu Pomocy "[...]" i Środowiskowego Domu Samopomocy "[...]" dla osób z zaburzeniami psychicznymi. Gmina bowiem – jak wywodził – Wojewoda na mocy art. 111 ustawy o pomocy społecznej, w celu realizacji zadań pomocy społecznej może tworzyć również inne jednostki organizacyjne, jednakże, przyjmując że katalog jednostek organizacyjnych pomocy społecznej jest zamknięty, należało uznać, że w kategorii "innych jednostek" będą się mieściły gminne jednostki organizacyjne, które - w świetle ustawy o pomocy społecznej - nie są jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej, choć zostały powołane do realizacji jej zadań. Taką zaś właśnie jednostką organizacyjną było utworzone na mocy uchwały zmienianej (uchwały nr [...]) Miejskie Centrum Wsparcia w [...]. W rezultacie - w ocenie organu nadzoru - Miejskie Centrum Wsparcia w [...] (czyli jednostka organizacyjna utworzona na podstawie art. 111 ustawy o pomocy społecznej) - nie mogła w swojej strukturze organizacyjnej zawierać Dziennego Domu Pomocy "[...]" - ośrodka wsparcia przeznaczonego dla osób starszych, będącego jednostką pomocy społecznej. Uchylając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, Sąd Wojewódzki nie podzielił jednak stanowiska organu nadzoru. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, utworzenie Dziennego Domu Pomocy "[...]" na podstawie art. 111 u.p.s., zgodnie z którym, w celu realizacji zadań pomocy społecznej gmina może tworzyć również inne jednostki organizacyjne, jako jednostki budżetowej Miasta [...], finansowanej z jego budżetu i realizującej zadania, należące do zadań własnych gminy, mieściło się w konstytucyjnej zasadzie samodzielności gminy. Z przepisów ustawy o pomocy społecznej nie wynika bowiem obowiązek gminy usytuowania tworzonej przez gminę jednostki, mającej na celu realizację niektórych specyficznych usług związanych z realizacją zadań z zakresu pomocy społecznej, w istniejących strukturach organizacyjnych pomocy społecznej – w tym wypadku połączenie tej jednostki z domem pomocy społecznej. W związku z tym, Sąd Wojewódzki przyjął, że skoro ustawa o pomocy społecznej nie zawiera przepisów ustalających struktury oraz zasady organizacyjne jednostek tworzonych przez gminę na podstawie art. 111 u.p.s., to nie ma podstaw do stwierdzenia, iż powołana jednostka z określonymi w statucie zadaniami i formami działania narusza prawo. Mogło to wprawdzie dotyczyć włączenia do tej jednostki zadań finansowanych z budżetu Państwa, ale ten aspekt właśnie uchwała zmieniająca wyeliminowała. Odnosząc się z kolei do treści art. 111a u.p.s., Sąd I instancji podkreślił, że nie wynika z niego, aby realizowanie zadania z zakresu pomocy społecznej w postaci dziennego domu pomocy mogło funkcjonować tylko w ramach ośrodka pomocy społecznej bądź centrum usług społecznych, będących jednostkami pomocy społecznej, nie zaś w ramach jednostki organizacyjnej utworzonej na podstawie art. 111 u.p.s. Przepis art. 111 a) u.p.s. mówi bowiem zresztą o połączeniu określonych form działalności realizujących zadania z zakresu pomocy społecznej, a nie ich tworzenia, co wynika z własnego rozeznania gminy potrzeb w tym zakresie. Oceniając zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze, Sąd Wojewódzki zwrócił jednak przede wszystkim uwagę na fakt, że w rozstrzygnięciu tym organ nadzoru zakwestionował i stwierdził nieważność jedynie § 1 pkt 3 uchwały zmieniającej, tj. wskazane wyżej nowe brzmienie § 4 ust. 1 pkt 1 załącznika do uchwały nr [...]. Tymczasem w uchwale zmieniającej Rada Miasta dokonała zmiany § 4 ust. 1 Statutu MCW jedynie w ten sposób, że wyeliminowała z jego struktury organizacyjnej Środowiskowy Dom Samopomocy "[...]" (co w Statucie uchwalonym uchwałą zmienianą zawarte było w ust. 1 pkt 2, który mocą § 1 pkt 2 uchwały zmieniającej skreślono). Natomiast treść § 4 ust. 1 pkt 1 Statutu, na mocy uchwały zmieniającej nie uległa zmianie. W rezultacie normatywna treść zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego stała się prawnie niejasna i niezrozumiała, w szczególności, gdy w Statucie MCW pozostał zapis § 2 ust. 2 pkt 1, stwierdzający, iż zadania MCW obejmują m.in. także prowadzenie ośrodka wsparcia w formie Dziennego Domu Pomocy "[...]". W rezultacie więc kwestionowana przez organ nadzoru uchwała nie tworzyła – zdaniem Sądu Wojewódzkiego - nowej struktury, lecz ją modyfikowała jedynie przez eliminację rzeczonego Środowiskowego Domu Samopomocy "[...]", podczas, gdy rozstrzygnięcie nadzorcze powinno jednoznacznie określać jaki przepis kwestionowanego przez organ nadzoru aktu wydany został z istotnym naruszeniem prawa i wykazać na czym to naruszenie polega. W ocenie składu orzekającego, jak z powyższego zatem wynika, podstawą uchylenia przez Sąd Wojewódzki zaskarżonego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] była: po pierwsze, odmienna od prezentowanej przez Wojewodę wykładnia prawa materialnego i to w postaci nie tylko objętego zarzutem kasacyjnym art. 111a) u.p.s., ale przede wszystkim art. 111 u.p.s. po drugie, naruszenie przez organ art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: "u.s.g."). Sąd Wojewódzki uznał bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze za prawnie wadliwe (m. in. ze względu na brak jego czytelności i konsekwencji), analizując treść art. 91 ust. 1 u.s.g. w powiązaniu z pojęciem "istotnego naruszenia prawa". Sąd Wojewódzki, przytaczając fragmenty treści Statutu MCW, w tym zwłaszcza pozostającego w mocy jego § 2 ust. 2 pkt 1 zgodnie, z którym: "Zadania MCW obejmują w szczególności: 1) prowadzenie ośrodka wsparcia w formie Dziennego Domu Pomocy "[...]" dla osób starszych i, niepełnosprawnych", dowodził, że stwierdzając jedynie nieważność § 1 pkt 3 uchwały zmieniającej, organ nadzoru spowodował, że w obrocie prawnym nadal pozostała część postanowień Statutu MCW, a z której wynikało, że Dom Pomocy "[...]" wchodzi w skład Centrum. Taki stan rzeczy czynił zaś treść (czytanych łącznie) obu uchwał (zmieniającej jak i zmienianej) niezrozumiałymi. Tymczasem, jak wyżej wspomniano, skarga kasacyjna zawiera jedynie zarzut oparty na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z "art. 111a ustawy z dnia z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (dalej jako u.p.s.) poprzez niewłaściwą ocenę sposobu zastosowania przez organ administracji przepisu art. 111a u.p.s. ...". W związku z tym wyjaśnić należy, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. ma charakter jedynie wynikowy a zatem jego zastosowanie jest uzależnione wyłącznie od oceny prawnej zaskarżonego aktu, dokonanej przez sąd administracyjny. Natomiast art. 111a) u.p.s.(Dz. U. z 2020 r. poz. 1876 czyli w wersji z daty wydania uchwały zmieniającej) dzieli się na trzy ustępy a pierwszy z nich podlega dalszemu podziałowi na punkty. Po to zaś w przypadku sporządzania skargi kasacyjnej ustawodawca ustanowił przymus adwokacko-radcowski ( art. 175 § 1 p.p.s.a.), aby zapewnić m. in. formalną poprawność konstrukcji tego rodzaju pisma procesowego. Skarga kasacyjna jest bowiem środkiem odwoławczym, który cechuje wysoki stopień sformalizowania (vide: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" pod red. Prof. Romana Hausera i prof. Marka Wierzbowskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011 r. str. 595). Zakres zaś kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego, określony w przytoczonym wyżej przepisie art. 183 § 1 p.p.s.a., skutkuje tym, iż Sąd ten nie ma możliwości rozpoznawania sprawy w jej całokształcie a jedynie w granicach zawartych w zarzutach skargi kasacyjnej. To oznacza, że zarzuty kasacyjne muszą być określone w sposób dokładny przez co z kolei należy rozumieć zarówno precyzyjne określenie przepisu będącego przedmiotem zaskarżenia, jak i aktu, w którym ten przepis się znajduje (łącznie z miejscem jego publikacji). Ostatecznie skład orzekający pragnie więc zauważyć, że ponieważ w skardze kasacyjnej nie wskazano innych zarzutów kasacyjnych (w tym np. art. 91 ust. 1 u.s.g. czy zarzutów procesowych) to Naczelny Sąd Administracyjny jest zobowiązany aktualnie przyjąć za Sądem Wojewódzkim, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody nie określa (cyt.): "jaki przepis kwestionowanego przez organ nadzoru aktu wydany został z istotnym naruszeniem prawa" i nie wykazuje na czym to naruszenie polega. Okoliczność ta powoduje zaś to, że niezależnie od wykładni prawa, odnoszącej się do (cyt.) "art. 111a) u.p.s.", zaskarżony wyrok nie może być skutecznie wzruszony przedmiotową skargą kasacyjną. Brak w niej zaś wskazania dokładnie sformułowanego zarzutu prawa materialnego a także ograniczenie się jedynie do (cyt.): "art. 111a u.p.s." powoduje, że skład orzekający nie ma możliwości ustosunkowania się do tak skonstruowanej skargi. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przedmiotową skargę kasacyjną należało uznać za nieskuteczną a w związku z tym – z mocy art. 184 w zw z art. 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.