II OSK 2623/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Agnieszka-Wilczewska-Rzepecka Protokolant: starszy sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 22 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 223/19 w sprawie ze skargi Gminy [...] na zarządzenie wstępne Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia obszarów udokumentowanych złóż kopalin do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 14 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 223/19 oddalił skargę Gminy [...] (dalej określanej jako Gmina) na zarządzenie zastępcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie wprowadzenia obszarów udokumentowanych złóż kopalin do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy: Rada Gminy [...] uchwałą z dnia 29 stycznia 2002 r., nr XXXVII/266/2002, kilkukrotnie następnie zmienianą, przyjęła studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy. Część tekstowa studium dzieli się na dwie części: pierwszą zatytułowaną jako "Synteza diagnozy uwarunkowań rozwoju gminy", obejmującą m.in. dalsze jednostki redakcyjne poświęcone uwarunkowaniom przyrodniczym oraz problemom gospodarczym, oraz drugą – "Kierunki zagospodarowania przestrzennego z określeniem zasad polityki przestrzennej". W tej ostatniej, w pierwszej jednostce przedstawiono obszary oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów, w tym ochrony przyrody. Jednostkę tę podzielono, wyodrębniając m.in. punkt 1.4. "Złoża surowców mineralnych". We wskazanym punkcie opisano krótko złoża kruszyw, w które Gmina obfituje, udokumentowane w dziewięciu miejscach i uwidocznione na części graficznej, oraz eksploatowanych na potrzeby lokalne w innych trzech miejscach, dostrzegając znaczne perspektywy udokumentowania dalszych takich złóż i ograniczone możliwości udokumentowania złóż kopalin organicznych, m.in. torfu. Wyeksponowano przeciwskazania wydobywania torfu oraz konieczność rekultywacji wyrobisk po wydobyciu kruszyw. Wojewoda Warmińsko-Mazurski wszczął postępowanie zmierzające do wydania zarządzenia zastępczego o wprowadzeniu do studium pominiętych w nim udokumentowanych złóż kopalin, wzywając Radę Gminy do zmiany studium we własnym zakresie. W toku postępowania Wójt Gminy w piśmie z dnia 14 maja 2018 r. zwrócił się do organu nadzoru, by obszary udokumentowanych złóż kopalin były wprowadzone jedynie w części graficznej i tekstowej "uwarunkowań, czyli części określającej okoliczności faktyczne już istniejące", zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945, ze zm., dalej określanej jako u.p.z.p.). Zaznaczył, że zmiana studium w części "Kierunki" pozbawi Gminę możliwości realizowania należnego jej władztwa planistycznego poprzez odgórne narzucenie określonego kierunku zagospodarowania. W tym kontekście powołał się na ogromny opór społeczny, jaki napotyka otwieranie nowych żwirowni na terenie Gminy, szczególnie w sąsiedztwie istniejącej zabudowy mieszkaniowej. Wojewoda przywołanym zarządzeniem zastępczym z dnia 11 stycznia 2019 r., działając na podstawie art. 96 ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 8 oraz art. 208 ust. 2 i ust. 5 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2017 r. poz. 2126, ze zm., obecnie Dz.U. z 2019 r. poz. 868, ze zm., dalej zwanej ustawą), wprowadził do studium obszary udokumentowanych złóż kopalin, zgodnie z załącznikiem nr 1 (część tekstowa) i nr 1a (część graficzna). W części tekstowej zmiana ta polegała na uzupełnieniu punktu 1.4 części II tabelą wyliczającą 18 złóż kruszywa naturalnego, z podaniem m.in. decyzji zatwierdzających dokumentację geologiczną złóż oraz ich powierzchni. W uzasadnieniu zarządzenia organ wyjaśnił, że w myśl art. 95 ust. 1 i 2 oraz art. 208 ust. 1 ustawy do obowiązków gmin należy ujawnienie w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin obszarów złóż kopalin, dla których właściwy organ administracji geologicznej zatwierdził dokumentację geologiczną lub przyjął ją bez zastrzeżeń przed dniem wejścia w życie ustawy (1 stycznia 2012 r.). Gmina w ustawowym terminie nie wywiązała się z tego obowiązku, upłynął też bezskutecznie wyznaczony jej przez organ nadzoru termin do usunięcia naruszenia prawa w tym zakresie, wobec czego należało wydać zarządzenie zastępcze, które wywołuje takie same skutki jak zmiana studium uchwalona przez radę gminy. Gmina wniosła skargę na to zarządzenie zastępcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Zaakcentowała, że w świetle art. 10 ust. 1 pkt 11 u.p.z.p. w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z występowania udokumentowanych złóż kopalin, lecz odpowiednika tej regulacji nie zawiera art. 10 ust. 2 u.p.z.p., wyliczający kwestie, które powinny być określone w studium, zdaniem Gminy w ramach wyznaczania kierunków zagospodarowania przestrzennego. W jej ocenie w granicach przyznanego jej władztwa planistycznego ma więc ona prawo, a nie obowiązek uwzględniania takich obszarów w kierunkach zagospodarowania przestrzennego. Uwarunkowania studium stanowią bowiem punkt odniesienia dla wyznaczenia w nim kierunków, o których mowa w art. 10 ust. 2 u.p.z.p., i nie muszą mieć waloru bezwzględnie wiążącego dla polityki przestrzennej gminy zgodnie z istotą procesu planowania przestrzennego, łączącą się z określeniem pożądanych zmian w zagospodarowaniu przestrzennym oraz zapobieżeniem zmianom mającym negatywne skutki przestrzenne. Ustalenia studium podejmowane w ramach władztwa planistycznego identyfikują te uwarunkowania jako podstawę działań naprawczych czy ochronnych, nierzadko powodując konieczność ograniczenia praw cywilnych. Tymczasem Wojewoda wprowadził udokumentowane złoża kopalin jedynie w części studium obejmującej kierunki zagospodarowania, pomijając część określającą uwarunkowania, przez co naruszył art. 10 ust. 1 u.p.z.p. Wojewoda Warmińsko-Mazurski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Zaznaczył, że zmiana studium w drodze zarządzenia zastępczego nastąpiła jedynie w celu wykonania formalnego obowiązku ujawnienia w nim złóż kopalin, a nie kształtowania jej polityki przestrzennej. Zauważył, iż zmieniane studium nie zawiera oddzielnego opracowania będącego uwarunkowaniami, ale jedynie część będącą jej kierunkami, w której, zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p., określa się w szczególności obszary oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów. Dlatego wprowadzono obszary udokumentowanych złóż kopalin jako zasoby środowiska naturalnego. Wojewoda stwierdził, że art. 96 i art. 208 ust. 2 ustawy nie zawężają jego kompetencji w zakresie wprowadzenia złóż kopalin tylko do określonej części studium, stanowią zaś wyraźną delegację ustawową do wydania zarządzenia zastępczego w razie niewywiązania się przez Gminę z obowiązków nałożonych na nią przez ustawodawcę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 maja 2019 r. na wstępie wskazał, że w sprawie spełnione zostały wymogi formalne do wydania zaskarżonego zarządzenia zastępczego. Podkreślił również, że Gmina nie neguje, iż – mimo wyraźnego nakazu ustawy – nie ujawniła w studium osiemnastu udokumentowanych złóż kruszywa, sprzeciwia się natomiast wprowadzeniu informacji na ich temat do części studium dotyczącej kierunków jej zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do tej kwestii Sąd zaaprobował stanowisko, w myśl którego organ nadzoru wprowadza do studium obszary złóż kopalin poprzez ujawnienie ich zgodnie z przyjętą dokumentacją geologiczną w uwarunkowaniach oraz w kierunkach, w części tekstowej i graficznej, jeżeli studium w takiej prawidłowej formie zostało opracowane przez gminę. Powołując § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. z 2004 r. poz. 1233, ze zm.) przyznał, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, co do zasady, powinno składać się z wyodrębnionych części w zakresie uwarunkowań obrazujących istniejący stan faktyczny i prawny terenu oraz kierunków ustalających przeznaczenie terenu. Jak zauważył jednak, stosownie do art. 96 ust.1 i art. 208 ust. 2 ustawy "wprowadzenie obszarów udokumentowanych złóż kopalin obejmować ma całe studium, a więc zarówno uwarunkowania, jak i kierunki". Następnie, nawiązując do treści art. 10 ust. 1 pkt 11 u.p.z.p., Sąd stwierdził, że obowiązkiem gminy jest uwzględnienie w studium uwarunkowań wynikających w szczególności z występowania udokumentowanych złóż kopalin, toteż złoża te powinny być ujawnione właśnie w tej części studium. Podkreślił, że zakres kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy wyznacza art. 10 ust. 2 u.p.z.p., w świetle którego w studium określa się przeznaczenie danego terenu w celu zapewnienia ładu przestrzennego. Powołał art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2018 r. poz. 799, ze zm., obecnie Dz.U. z 2019 r. poz. 1396, ze zm.), zobowiązujący radę gminy do uwzględnienia podczas określania tych kierunków zasobów naturalnych środowiska podlegających ochronie, która w myśl art. 95 ust. 1 ustawy jest celem ich ujawnienia w studium. Sąd zwrócił uwagę, że studium, w stosunku do którego wydano zaskarżone zarządzenie zastępcze, nie zawiera oddzielnego opracowania określającego uwarunkowania terenu ani w formie tekstowej, ani graficznej. Wprawdzie jego pierwszy rozdział zatytułowano "Synteza diagnozy uwarunkowań gminy", lecz w ogóle nie wspomniano w nim o złożach kopalin, które omówiono dopiero w rozdziale drugim. W efekcie organ nadzoru prawidłowo wprowadził do studium udokumentowane złoża kopalin, w tym miejscu, w których sama Gmina uregulowała to zagadnienie. Niepodobna wszak zarzucać mu, że nie uzupełnił uwarunkowań studium, skoro nie zawiera ono takiego odrębnego opracowania i obrazującego go załącznika graficznego. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, dalej powoływanej jako P.p.s.a.). Gmina, reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosła skargę kasacyjną od wyroku z dnia 14 maja 2019 r., zaskarżając go w całości. Skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzuty materialnoprawne, sformułowane w pierwszej kolejności, jak i zarzuty procesowe. Najpierw pełnomocnik, w ramach dwóch oddzielnych zarzutów, podniósł błędną wykładnię odpowiednio art. 208 ust. 2 oraz art. 96 ust. 1 ustawy, w obu przypadkach w związku z art. 10 ust. 2 i art. 10 ust. 1 pkt 11 u.p.z.p., polegającą na uznaniu, że wprowadzenie obszarów udokumentowanych złóż kopalin do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy następuje w części określającej kierunki zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy wprowadzenie obszarów kopalin powinno dotyczyć jedynie części obejmującej uwarunkowania. Następnie pełnomocnik zarzucił niezastosowanie art. 10 ust. 1 pkt 11 u.p.z.p. w związku z art. 208 ust. 2 oraz art. 96 ust. 1 ustawy prowadzące do tego, że nie wprowadzono udokumentowanych złóż kopalin do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w części obejmującej uwarunkowania. Kolejny zarzut materialnoprawny odniesiono do art. 10 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. w związku z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Pełnomocnik stwierdził, że Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo uznał, że przepisy te obligują gminę do wprowadzenia udokumentowanych złóż kopalin w kierunkach zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem w jego ocenie naruszono przyznane Gminie, w oparciu o art. 3 ust. 1 u.p.z.p., władztwo planistyczne, zaś art. 10 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. nie obejmuje obowiązku wprowadzenia przez gminę udokumentowanych złóż kopalin w kierunkach zagospodarowania przestrzennego. Wreszcie pełnomocnik zarzucił Sądowi pierwszej instancji, że nie zastosował art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 96 ust. 1 i art. 208 ust. 2 ustawy, gdyż błędnie uznał, iż wprowadzenie udokumentowanych obszarów kopalin do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w części obejmującej kierunki zagospodarowania przestrzennego nie pozbawia Gminy władztwa planistycznego. Jego zdaniem kierunki te określił podmiot do tego nieuprawniony, który działał wbrew woli Gminy. Z kolei pierwszy zarzut procesowy odniesiono do art. 3 § 1 w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz do art. 141 § 1 i 4 P.p.s.a. Pełnomocnik zaakcentował, że Sąd pierwszej instancji nienależycie wykonał obowiązek kontroli zaskarżonego zarządzenia zastępczego i wadliwie sporządził uzasadnienie wyroku, nie rozpoznając zawartego w skardze zarzutu dotyczącego art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 96 ust. 1 i art. 208 ust. 2 ustawy. W konsekwencji pełnomocnik podniósł naruszenie art. 151 w związku z art. 148 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i zaniechanie uchylenia zarządzenia zastępczego, pomimo zaistnienia przesłanek uzasadniających jej uwzględnienie. W oparciu o te podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik omówił dotychczasowy przebieg postępowania, stanowisko Sądu pierwszej instancji oraz treść art. 10 ust. 1 pkt 11 i ust. 2 u.p.z.p., a następnie powołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. IV SA/Po 55/18 (LEX nr 2493631) i skonstatował, że wprowadzenie obszarów udokumentowanych złóż kopalin może nastąpić jedynie w części studium obejmującej uwarunkowania, tak aby nie zmieniać polityki przestrzennej gminy co, w jego ocenie, było następstwem zarządzenie zastępczego zaskarżonego w niniejszej sprawie. Jego zdaniem tylko takie prawidłowe ujawnienie złóż kopalin służy przewidzianym przez ustawodawcę wymogom ochrony tego elementu środowiska. Zarządzenie zastępcze nie może stanowić dalej idącej ingerencji w sferę zastrzeżoną dla gmin. Rozwijając ten wątek pełnomocnik zaznaczył, że władztwo planistyczne oznacza kompetencję gminy do samodzielnego kształtowania polityki przestrzennej zgodnie z jej interesami oraz koniecznością zapewnienia ładu przestrzennego. Obejmuje ono ustalenie przez radę gminy przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Gmina w ramach władztwa planistycznego ma więc prawo decydować, czy na konkretnych obszarach występowania kopalin dopuszcza się możliwość ich pozyskania, czy też określa się inne przeznaczenie terenu. Pełnomocnik uznał za niewłaściwe wprowadzenie przez Wojewodę udokumentowanych złóż kopalin jedynie w części studium obejmującej kierunki zagospodarowania, z pominięciem części określającej uwarunkowania, mimo iż studium nie zawierało odrębnego opracowania w tym zakresie. Jeżeli bowiem w ocenie Wojewody brak było przesłanek do wprowadzenia zmian w części obejmującej uwarunkowania, to zarządzenie zastępcze powinno wprowadzać udokumentowane złoża poprzez sporządzenie tej części studium. Końcowy fragment uzasadnienia skargi kasacyjnej poświęcono zarzutom procesowym. Pełnomocnik podniósł, że Sąd pierwszej instancji ogólnikowo podszedł do kwestii władztwa planistycznego Gminy, którego została ona pozbawiona poprzez wprowadzenia udokumentowanych złóż kopalin w części studium obejmującej kierunki zagospodarowania przestrzennego. Jego zdaniem Sąd nie dokonał pełnej oceny i analizy materiału sprawy i nie wyjaśnił w sposób przekonujący, że wydane zarządzenie zastępcze jest zgodne z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się bezzasadna. Do rozpoznania jej zarzutów należy przystąpić w kolejności odwrotnej, od tej, w jakiej je sformułowano, czyli odnosząc się najpierw do zarzutów proceduralnych Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony za pomocą tego rodzaju zarzutu, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego. W związku z tym zauważyć trzeba, że okoliczności faktyczne, a częściowo także prawne sprawy znajdują się w niej poza sporem. Pełnomocnik Gminy przyznał przecież, że na jej terenie występują udokumentowane złoża kopalin (kruszyw), które nie były ujęte w jej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, i nie negował, że są to złoża prawidłowo wymienione i oznaczone w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym. Zgodził się zarazem, że Gmina nie wykonała wynikającego z art. 95 ustawy, a w przypadku złóż kopalin udokumentowanych przed dniem wejścia ustawy w życie – z jej art. 208 ust. 1, obowiązku ujawnienia tych złóż w studium. Nie zakwestionował też, iż w takiej sytuacji Wojewoda, stosownie odpowiednio do art. 96 ust. 1 oraz art. 208 ust. 2 ustawy, był uprawniony, a nawet zobowiązany do wprowadzenia złóż do studium w drodze zarządzenia zastępczego, skądinąd pod rygorem kary w wysokości 1000 zł za każdy dzień zwłoki (art. 96 ust. 4-6 ustawy). Pełnomocnik podważa zatem zaskarżone zarządzenie tylko w jednym aspekcie, dotyczącym miejsca czy fragmentu studium, w jakim organ nadzoru wprowadził udokumentowane złoża kopalin. Utrzymuje mianowicie, że nie było dopuszczalne ujęcie tej kwestii, zaliczającej się do uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego, w części studium przeznaczonej do określenia kierunków tego zagospodarowania, zastrzeżonej do wyłącznej kompetencji Gminy, łączącej się z przysługującym jej władztwem planistycznym. Nie ulega wątpliwości, że powyższego, założonego przez siebie skutku skargi kasacyjnej pełnomocnik nie osiągnął za pomocą postawionych przez siebie zarzutów procesowych. Pierwszy z nich obejmuje m.in. art. 141 § 4 P.p.s.a. Pełnomocnik wyraził pogląd, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie czyni zadość wymogom określonym w tym przepisie, ponieważ nie ustosunkowuje się należycie do zarzutu, jaki w rozpatrywanej materii sformułowano już w skardze, odnosząc go do art. 96 ust. 1 i art. 208 ust. 2 ustawy w związku z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. Sąd pierwszej instancji przedstawił jednak argumenty przemawiające na rzecz konieczności wydania w sprawie zarządzenia zastępczego na podstawie art. 96 ust. 1 i art. 208 ust. 2 ustawy, z którymi zresztą pełnomocnik Gminy, jak już była mowa, nie podjął polemiki. Przepisy te wprowadzają zaś ustawowe ograniczenie władztwa planistycznego gminy, wobec czego Sąd nie musiał wprost nawiązywać do art. 3 ust. 1 u.p.z.p., wedle którego kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków jej zagospodarowania przestrzennego, należy co do zasady do jej zadań własnych. Zasady tej nie znoszą wszak przepisy przewidujące wydawanie przez organ nadzoru zarządzeń zastępczych w wypadkach, gdy gmina, tak jak w niniejszej sprawie, tych zadań nie wykonuje. Sąd rozpatrzył natomiast racje, jakimi wsparto zarzut skargi, w myśl których zaskarżone zarządzenie zastępcze nadmiernie ingeruje w sferę zastrzeżoną do wyłącznej kompetencji Gminy. Wyjaśnił mianowicie, że sama systematyka studium, pozbawiona części przeznaczonej na określenie uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego, narzuciła wprowadzenie udokumentowanych złóż kopalin w jedynym jego miejscu, w którym znajdowała się już wcześniej wzmianka na temat zasobów geologicznych Gminy. Dalszą kwestią z punktu widzenia art. 141 § 4 P.p.s.a., a zatem prawidłowości uzasadnienia, a nie wyrażonych w nim poglądów, pozostaje, że pełnomocnik Gminy się z tymi poglądami nie zgadza. Jeżeli są one wypowiedziane jednoznacznie i w sposób pozwalający na przeprowadzenie sądowej kontroli zaskarżonego orzeczenia, to mogą być one zwalczane w ramach innych zarzutów, odniesionych do przepisów, które Sąd zastosował lub poddał wykładni. Z tych samych powodów w skardze kasacyjnej nie wykazano naruszenia pozostałych przepisów postępowania. Zarzuty procesowe w tej części nie zostały dostatecznie uzasadnione, gdyż wywiedziono je wyłącznie z przekonania o nieprawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji. Z takiego przekonania, jeżeli nie znajduje ono potwierdzenia w udowodnionych naruszeniach innych przepisów prawa materialnego lub procesowego, nie wynika zaś niejako samo przez się ani, że Sąd nie wykonał należycie ustanowionego w art. 3 § 1 w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. obowiązku kontroli zarządzenia zastępczego, ani że Sąd powinien uchylić to zarządzenie na podstawie art. 148 P.p.s.a, zamiast oddalać skargę Gminy zgodnie z art. 151 P.p.s.a. W świetle dotychczasowych spostrzeżeń zasadnicze znaczenie w sprawie ma ocena zarzutów materialnoprawnych rozpoznawanej skargi kasacyjnej. Nie ulega wątpliwości, że nie doszło do naruszenia art. 96 ust. 1 i art. 208 ust. 2 ustawy, skoro, jak już wspomniano, w sprawie bezspornie zachodziły wskazane w tych przepisach przesłanki wydania zarządzenia zastępczego. Podkreślenia przy tym wymaga, że według obu tych przepisów treścią zarządzenia zastępczego ma być wprowadzenie przez wojewodę udokumentowanych złóż kopalin do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a nie do jakiejś ściśle oznaczonej części tego dokumentu, w szczególności tej przeznaczonej do określenia tych uwarunkowań. Nie zróżnicowano zresztą także następstw prawnych, jakie mają wywrzeć ustalenia studium w zależności od tego, czy stanowią one uwarunkowania, czy też kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy. Stosownie bowiem do art. 20 ust. 1 u.p.z.p. rada gminy uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, a nie np. wynikających z niego kierunków zagospodarowania przestrzennego. Analogicznie art. 7 ust. 2 ustawy stanowi, że w przypadku braku takiego planu miejscowego podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Nienaruszanie zamierzoną działalnością określonego tak przeznaczenia lub sposobu korzystania z nieruchomości wskazano w art. 23 ust. 2a ustawy jako kryterium uzgadniania przez właściwego wójta (burmistrza, prezydenta miasta) decyzji dotyczących tej działalności, w tym koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż. Punktem odniesienia w przytoczonych przepisach jest studium jako całość, bez wyodrębniania jakiejś jego części, której przypisać wypada zwiększoną moc. Innymi słowy, skutki prawne, jakie wywrze dane postanowienie studium, nie wynika z jego umiejscowienia w tekście studium, czy od jego kwalifikacji jako uwarunkowania lub kierunku zagospodarowania, lecz z jego treści. Dlatego w sprawie nie doszło do naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 11 i ust. 2 u.p.z.p. z tego tylko względu, że zaskarżonym zarządzeniem zastępczym wprowadzono informacje o udokumentowanych złożach kopalin do jednostki redakcyjnej studium oznaczonej jako kierunki zagospodarowania przestrzennego. Po pierwsze, jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, był to rezultat niekonsekwentnej systematyki wewnętrznej studium i niespójności merytorycznej jego ustaleń. Uwarunkowania dotyczące złóż kopalin opisano bowiem w studium, zresztą w dość ogólnikowy sposób, łącznie z kierunkami zagospodarowania, w części, jaka, wedle jej tytułu, powinna być przeznaczona wyłącznie do przedstawienia tego ostatniego zagadnienia. Był to zarazem jedyny fragment studium odnoszący się do złóż kopalin, co uzasadniało nawiązanie do tych ustaleń i uzupełnienie ich poprzez zamieszczenie tabeli obejmującej złoża udokumentowane, lecz dotąd nieujawnione. Przyjęta przez organ nadzoru metoda modyfikacji studium znajdowała więc uzasadnienie, niezależnie od tego, że można było oczywiście rozważyć inne rozwiązanie, np. to zaproponowane w skardze kasacyjnej, polegające na wprowadzeniu złóż kopalin do studium w ramach odrębnego opracowania czy jednostki redakcyjnej dodanej do części pierwszej. Pociągnęłoby ono jednak za sobą zaburzenie dotychczasowej struktury studium i zerwanie ciągłości tematycznej z istniejącymi już postanowieniami w zakresie złóż kopalin, którą udało się zachować w wyniku zaskarżonego zarządzenia zastępczego. Sposób wprowadzenia złóż kopalin jest zatem materią wprawdzie dyskusyjną, ale należącą do sfery bardziej technicznej niż prawnej, determinowanej założoną konwencją redakcyjną. Po drugie, niepodobna uznać, że zaskarżonym zarządzeniem zastępczym rozbudowano treść studium w stopniu większym niż wynikający z art. 96 ust. 1 i art. 208 ust. 2 ustawy. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej organ nadzoru poprzestał bowiem na wprowadzeniu do studium złóż kopalin i nie wskazał kierunków ich zagospodarowania, w szczególności tego, że obszary, na których się one znajdują, mają być przeznaczone na działalność wydobywczą. Dalszą kwestią pozostaje, że wydobycie kopalin ze złóż może nastąpić wyłącznie w miejscu naturalnego ich występowania, nierzadko pozostając w kolizji z wcześniejszym sposobem wykorzystania terenu, zwłaszcza z interesami podmiotów użytkujących położone tam nieruchomości. Niemniej ujawnione złoża kopalin stają się tylko jednym z uwarunkowań zagospodarowania terenu, choć niewątpliwie bardzo istotnym, które trzeba wziąć pod uwagę podczas takiego wyznaczenia kierunków zagospodarowania, jakie będzie zmierzało do usunięcia lub przynajmniej złagodzenia tej kolizji, poprzez możliwe wyważenie tych sprzecznych interesów. To jednak pozostaje zadaniem gminy, która prowadzi i kształtuje politykę przestrzenną w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego. Zaskarżone zarządzenie zastępcze nie wkraczało w te uprawnienia, ograniczając się do wykonania obowiązku ujawnienia geologicznych uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego Gminy. W tym kontekście odnotowania wymaga, że w art. 104 ust. 1 ustawy wprowadzono kolejny obowiązek, który w bardziej bezpośredni sposób wpływa na zagospodarowanie terenu, bo polegający na wprowadzeniu do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy obszarów górniczych, czyli w świetle art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy przestrzeni, w granicach której przedsiębiorca jest uprawniony m.in. do wydobywania kopaliny, oraz prowadzenia robót górniczych niezbędnych do wykonywania koncesji. Skoro granice takich obszarów górniczych są wyznaczane w koncesji (art. 32 ust. 1 ustawy), to uwzględnienie ich w dokumentach planistycznych gminy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym z pewnością zwiększa moc tych decyzji, w szczególności rozszerza zakres podmiotowy ich skutków poza krąg stron postępowania administracyjnego. Zaskarżonym zarządzeniem zastępczym wprowadzono jednak do studium tylko udokumentowane złoża kopalin. Sąd pierwszej instancji, stwierdzając, że to zarządzenie zastępcze odpowiada prawu, nie naruszył więc także art. 3 ust. 1 u.p.z.p. Nie sposób uwzględnić też zarzutu odniesionego do art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska, gdyż Sąd poszukiwał w regulacji tego przepisu dalszego uzasadnienia swojego stanowiska, konstatując, skądinąd zasadnie, że to względy ochrony złóż kopalin, będących ważnym, nieodnawialnym zasobem środowiska, leżały u podstaw ustawowego ograniczenia władztwa planistycznego gminy poprzez zobowiązanie jej do wprowadzenia złóż kopalin do sporządzanych przez nią aktów planowania przestrzennego oraz możliwości wydania zarządzenia zastępczego w razie, gdy obowiązek ten nie zostanie dopełniony. Mając to na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił zgodnie z art. 184 P.p.s.a.