VII SA/Wa 1752/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Renata Nawrot, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi W na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]października 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę UZASADNIENIE [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) decyzją z [...] października 2019 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 poz. 1186), po rozpatrzeniu odwołania [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] (dalej WSM), uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] (dalej PINB) z [...]czerwca 2019 r. nr [...] nakazującą [...] rozbiórkę altany śmietnikowej na działce ew. nr [...] przy ul. [...] w [...] i - na mocy art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 Prawa budowlanego – nakazał jej rozbiórkę. Organ wskazał, że według ustaleń PINB brak jest zgłoszenia lub pozwolenia na budowę altany. Dokonane zgłoszenie dotyczy altany śmietnikowej, ale na dz. ew. nr [...] z obr. [...]. Podczas kontroli stwierdzono natomiast, że na działce [...] istnieje altana śmietnikowa (3,59 x 6,99m x 3,08 m), w wypisie z rejestru gruntów - Bz tj. tereny rekreacyjno-wypoczynkowe. Ponadto, Z-ca Burmistrza Dzielnicy [...] wskazał, że uchwała nr [...] z [...].12.2007r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania terenu osiedla "[...] " (dalej plan) przewiduje jedynie realizację urządzeń rekreacyjnych. [...]WINB zaznaczył, że Wydział Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] przesłał kopię zgłoszenia z [...]08.2010r. wraz z projektem. Zgłoszenie dotyczyło "rozbiórki starego śmietnika i budowy nowej altany śmietnikowej wg projektu technicznego" na działce nr ew. [...] z obr. [...] przy ul. [...]. Projekt obejmował "Zastąpienie altany śmietnikowej obok budynku przy ul. [...] altaną śmietnikową obok budynku przy ul. [...]". Do zgłoszenia nie wniesiono sprzeciwu. Altanę wybudowano natomiast na działce nr [...] z obr. [...], tym samym powstała ona samowolnie. W ocenie organu altana śmietnikowa jest obiektem małej architektury, a zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 4 Prawo budowlane budowa takich obiektów w miejscu publicznym wymaga zgłoszenia. Ww. działka leży na terenach rekreacyjno-wypoczynkowych, na których przewiduje się ogród osiedlowy z urządzeniami placów zabaw i rekreacji, a więc jest to miejsce publiczne, a więc wymagała zgłoszenia. [...]WINB wskazał, że stosownie do z art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego przez urządzenia budowlane należy rozumieć "urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki". Altana śmietnikowa jest zatem również urządzeniem budowalnym związanym funkcjonalnie z budynkiem mieszkalnym przy ul. [...][...]WINB nie zgodził więc z organem powiatowym, że altanę należy traktować jako odrębny obiekt budowlany, a nie urządzenie techniczne, co prowadziło do zastosowania art. 49b, a nie trybu określonego w art. 50-51 Prawa budowlanego. Jednak pomimo błędnego trybu, sam nakaz rozbiórki jest zasadny. Organ powołał się na ww. pismo z [...].11.2017r. wskazujące, że plan przewiduje jedynie urządzenia rekreacyjne. Działka - obecnie nr ew. [...] z obr. [...] leży na terenie o symbolu ZPpo (zieleń publiczna) z przeznaczeniem na ogród osiedlowy z urządzeniami placów zabaw i rekreacji, oraz utrzymanie zieleni i urządzeń rekreacyjnych (§ 26). Obiekt jest więc niezgodny z ww. zapisami. Obsługuje budynek wielorodzinny, a leży na terenie ogrodowym, nie jest to urządzenie służące zaspokajaniu potrzeb publicznych - zbiórce odpadów. Nie jest więc możliwa jego legalizacja. Niemniej, skoro skarżoną decyzję wydano w oparciu o niewłaściwą podstawę prawną to zastosowanie znajdował art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję złożyła [...] zarzucając naruszenie: 1. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego, niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz dokonanie jego błędnej oceny, z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów i prawdy obiektywnej, w rezultacie brak działań w celu ustalenia zgodności usytuowania altany śmietnikowej z przepisami, w tym planem, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 2. rażące naruszenie art. 30 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i przyjęcie, że altanę śmietnikową wybudowano bez zgłoszenia w miejscu publicznym, podczas gdy zgłoszenia dokonano, a organ nie wniósł sprzeciwu. 3. rażące naruszenie art. 20 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 26 w zw. z § 6 pkt 7 planu poprzez jej błędną interpretację i niezastosowanie, poprzez pominięcie § 26 ust. 4 planu, zgodnie z którym do szczegółowych ustaleń dla terenów oznaczonych symbolem "ZP po" obowiązują m.in. ustalenia § 6 planu, gdzie w pkt 7 wskazano, że dla tego typu jednostek terenowych "ustala się obowiązek zapewnienia miejsca na selektywną zbiórkę odpadów", co spowodowało uznanie, że nie jest to urządzenie służące zaspokajaniu potrzeb publicznych w zakresie selektywnej zbiórki odpadów, choć w altanie składowane są w odpady zbierane z "Ogrodu [...]"; 4. art. 4 ust. 2 pkt 7 planu poprzez przyjęcie, że działka nr 2/52 znajduje się na terenie "zieleni publicznej", podczas gdy leży ona na terenie o symbolu "ZP po", tj. terenie zieleni urządzonej - ogrodzie osiedlowym. 5. rażące naruszenie art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i jego nietrafną ocenę poprzez przyjęcie, że altana śmietnikowa jest urządzeniem budowlanym związanym funkcjonalnie z budynkiem mieszkalnym przy ul. [...], podczas gdy w ww. budynku mieści się Przedszkole nr [...] posiadające własne pomieszczenie na odpady; 6. art. 49b oraz 50 - 51 Prawa budowlanego, poprzez ich błędne zastosowanie do obiektu wybudowanego w oparciu o zgłoszenie przyjęte bez sprzeciwu. Strona wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca wskazała, że PINB miał wiedzę o usytuowaniu altany śmietnikowej na działce nr [...] na co wskazywał załączony do zgłoszenia projekt techniczny z załącznikiem graficznym. Oczywista omyłka pisarska, wskazująca działkę nr 1, nie zmienia faktu, że inwestycja miał być realizowana na podstawie projektu technicznego, wskazującego działkę obecnie nr [...] (przed podziałem geodezyjnym część działki nr [...]). Organ badający zgłoszenie winien uwzględnić art. 7 k.p.a. Wobec faktu, że organ nie wystąpił o wyjaśnienia niespójności numeru, jak i faktu, że działka nr [...] z obr. [...] jest działką drogową, niepodlegająca zabudowie organ nie powinien mieć wątpliwości co do lokalizacji altany. Skoro nie wniesiono sprzeciwu do zgłoszenia, to skarżąca była uprawniona do realizacji altany śmietnikowej i nie można jej uznać za samowolę budowlaną. Według skarżącej, organy tylko zacytowały pismo Z-cy Burmistrza, w którym stwierdzono, że "Ustalenia ww. planu nie przewidują realizacji innych obiektów niż urządzenia rekreacyjne, a altana śmietnikowa do tego typu obiektów nie należy". Natomiast z prostej analizy § 4 ust. 2 pkt 7 w zw. z § 26, w tym ust. 4 oraz § 6 pkt 7 planu wynika, że nieruchomość o symbolu "ZP po" (działka nr [...]), stanowiąca "teren zieleni urządzonej - ogród osiedlowy" (§ 4 ust. 2 pkt 7) posiada "przeznaczenie podstawowe - zieleń urządzona - ogród osiedlowy z urządzeniami placów zabaw i rekreacji" (§ 26 ust. 1), z obowiązkiem "utrzymania minimalnej powierzchni biologicznie czynnej - 70%" (§ 26 ust. 3), a do terenów o symbolu "ZP po" obowiązuje m.in. § 6, a zgodnie z § 6 pkt 7 planu na ww. terenach ustalono obowiązek zapewnienia miejsca na selektywną zbiórkę odpadów. Altana śmietnikowa spełnia wszystkie ww. warunki, jak i nie została wybudowana samowolnie [...] zaznaczyła, że składając zgłoszenie wykonywała obowiązek z art. 30 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego wiedząc, że realizacja obiektu małej architektury na terenie "ZP po" - miejscu publicznym wymaga zgłoszenia. Organy fakt ten pominęły, zawężając zgłoszenie do jednej strony druku, czym naruszyły zasady postępowania administracyjnego. Skarżąca powtórzyła, że omyłkowo wpisano działkę nr [...], która jest działką drogową, zamiast właściwej. Dalej zakwestionowała twierdzenia organu, że altana jest obiektem małej architektury i urządzeniem budowlanym funkcjonalnie związanym z budynkiem mieszkalnym przy ul. [...] , bo umożliwia składowanie odpadów z tego budynku. Budynek przy ul. [...] nie jest bowiem budynkiem mieszkalnym, ale Przedszkolem nr [...], które ma własne miejsce na odpady. Strona podniosła, że cała działka nr [...] stanowi ogród osiedlowy - Park [...] , na którym są pojemniki na odpady opróżniane na zlecenie i koszt skarżącej przez B K. Z pkt II. 6 załączonego do skargi "Zakresu obowiązków i czynności dla firmy sprzątającej [...] " wynika, że jest on zobowiązany m.in. do "Usuwania nieczystości z parku [...] z segregacją i składowaniem w altanie śmietnikowej na terenie Parku [...]. Altana śmietnikowa stanowi miejsce na zbiórkę odpadów, realizującą obowiązek z § 6 pkt 7 w zw. z art. 26 planu, a więc jej usytuowanie na działce nr [...] jest zgodne z planem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a) Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia. Sąd kontrolował w tej sprawie decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2019 r. uchylającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nakazującą skarżącej – na mocy art. 49 b ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego - rozbiórkę altany śmietnikowej na działce ew. nr [...] przy ul. [...] w [...] i nakazującą rozbiórkę tego obiektu - w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że zakres zastosowania art. 51 Prawa budowlanego wynika z treści art. 50 ust. 1 cyt. ustawy. Ogólne wyłączenie w powołanym przepisie spraw rozstrzyganych w trybach art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 powoduje, że na podstawie art. 51 Prawa budowlanego orzeka się w sprawach dotyczących wykonywania robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, ale – co do zasady - innych niż budowa. Odmiennie niż w przepisach art. 48–49b Prawa budowlanego zawierających wprost procedury legalizacyjne samowoli budowlanych, w ww. artykule zamieszczono procedurę naprawczą. Są to przypadki, w których nie zachodzi samowola budowlana w znaczeniu ogólnie przyjętym, co wynika z regulacji art. 50 ust. 1. Są to sytuacje, w których doszło do naruszenia przepisów Prawa budowlanego lub warunków określonych w pozwoleniu na budowę albo wykonane roboty budowlane nie odpowiadają zgłoszeniu. Niemniej we wszystkich przypadkach, w których wydawana jest decyzja na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1, 2 lub 3 Prawa budowlanego zachodzi stan niezgodności z prawem, a więc zazwyczaj: prowadzenie robót budowlanych niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym lub innymi warunkami pozwolenia na budowę albo niezgodnie z dokonanym zgłoszeniem lub z przepisami. Nakazy określone w omawianej regulacji, w tym nakaz rozbiórki, mają najczęściej zastosowanie, kiedy obiekt budowlany został usytuowany z naruszeniem warunków technicznych, zagraża bezpieczeństwu przeciwpożarowemu, lub narusza zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2012 r., sygn. II OSK 2477/10, LEX nr 1138166; wyrok WSA w Kielcach z 29.01.2010 r., sygn. II SA/Ke 706/09, LEX nr 601254). Wprawdzie ustawodawca w art. 50-51 Prawa budowlanego nie wprowadził wprost wymogu badania zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tak, jak w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego - nakazał jednak jej doprowadzenie do stanu "zgodnego z prawem". Tym samym również do zgodności z obowiązującym na danym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w jego braku decyzją o warunkach zabudowy (zob. wyrok NSA z z dnia 6 marca 2012 r., II OSK 2477/10, LEX nr 1138166). Zaznaczenia wymaga również to, że rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego organ wydaje, jeżeli nie ma technicznej i prawnej możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonywanych lub już wykonanych robót budowlanych. W świetle zarzutów skargi dodać ponadto trzeba, że wprawdzie zgłoszenie, do którego nie wniesiono sprzeciwu stanowi milczącą zgodę na realizację inwestycji, jednak nie stanowi przeszkody w poddania badaniu pod kątem jego zgodności z prawem, a więc czy było ono w istocie skuteczne. Skutecznie można bowiem zgłosić tylko realizację takich obiektów lub robót budowlanych, na które wskazują przepisy Prawa budowlanego i zgodnie z warunkami określonymi w tej ustawie. Tym samym zgłoszenie robót budowlanych i brak sprzeciwu organu - co miało miejsce w niniejszej sprawie - stanowi podstawę do podjęcia działań w celu przywrócenia porządku prawnego, jeśli został on naruszony. Wprawdzie zgłoszenie uniemożliwia zastosowanie art. 49b Prawa budowlanego, nie wyklucza jednak wdrożenia procedury określonej w art. 50 - 51 cyt. ustawy. Słusznie wskazał organ odwoławczy, że altana śmietnikowa stanowi obiekt małej architektury, o którym mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, a zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 4 Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji) budowa takich obiektów w miejscu publicznym wymagała zgłoszenia. Definicja obiektu małej architektury została określona w sposób niepełny, przykładowy, o czym świadczy zwrot "w szczególności". Niemiej w każdym przypadku, charakterystyczne dla obiektów małej architektury są ich niewielkie rozmiary oraz przeznaczenie, które winno dotyczyć jednego z obiektów wymienionych w art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2013 r., II OSK 310/13, LEX nr 1327935). Sposób redakcji przepisu art. 30 ust. 1 pkt 4 cyt. ustawy nie pozostawia wątpliwości, że wprowadza on wymóg zgłoszenia budowy obiektu małej architektury, nie od tego czy sam obiekt będzie dostępny publicznie, czy też będzie pełnił funkcje użyteczności publicznej, czy będzie wykorzystywany przez ogół społeczeństwa, a jedynie od tego czy ma zostać posadowiony w miejscu, które niezależnie od tego obiektu ma już charakter miejsca publicznego. Rozróżnienie miejsca publicznego i prywatnego sprowadza się do sfery własności państwowej lub komunalnej oraz sposobu wykorzystania takiej działki w celach ogólnospołecznych. W tej sprawie na publiczny charakter działki [...] wskazuje nie tylko wypis z rejestru gruntów, który oznacza ten teren jaklo Bz, to jest teren rekreacyjno-wypoczynkowy, ale przede wszystkim obowiązująca uchwała nr [...] z [...] grudnia 2007r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania terenu osiedla "[...] której wynika, że ww. działka położona jest na obszarze o symbolu ZPpo o przeznaczeniu podstawowym zieleni urządzonej - ogrodu osiedlowego (§ 4 ust. 2 pkt 7) z urządzeniami placów zabaw i rekreacji, oraz utrzymaniem zieleni i urządzeń rekreacyjnych (§ 26). Jednak wbrew zarzutom skargi, warunków powyższych nie zmienia § 6 pkt 7 planu, zgodnie z którym na takich terenach ustalono obowiązek zapewnienia miejsca na selektywną zbiórkę odpadów. Czym innym jest bowiem wyznaczenie miejsca przeznaczonego na selektywną zbiórkę odpadów, a czym innym wzniesienie obiektu małej architektury, który służy temu celowi. O błędnym rozumieniu przez skarżącą przywołanych przepisów planu świadczy również pismo Z - cy Burmistrza Dzielnicy [...] z dnia [...] listopada 2017r. wskazujące Prezesowi Stowarzyszenia [...] (W Z), że ww. uchwała nr [...] z [...]grudnia 2007r. nie przewiduje na tym terenie realizacji obiektów innych niż urządzenia rekreacyjnych. Uwzględniając powyższe wskazać trzeba, że w aktach sprawy znajduje się zgłoszenie (złożone w trzech egzemplarzach) dokonane w dniu 13 sierpnia 2010r., które obejmowało rozbiórkę starego śmietnika i budowę nowej altany śmietnikowej na działce nr ew. [...] z obr. [...] przy ul. [...] (pierwsza strona zgłoszenia). W załączonym do zgłoszenia projekcie architektoniczno - budowlanym podano, że inwestycja będzie polegała na rozbiórce altany śmietnikowej położonej obok budynku przy ul. [...] i wzniesieniu altany śmietnikowej w innej lokalizacji, to jest obok budynku przy ul. [...], a więc nie przy ul. [...], jak błędnie przyjął [...]WINB. Ponadto, z ww. projektu wynika, że altana śmietnikowa miała być wzniesiona na działce nr [...], pomimo wskazania na druku zgłoszenia działki nr [...] (działka drogowa). Natomiast w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu [...] maja 2019r. (protokół nr – [...]) organ powiatowy ustalił, że altanę śmietnikową zrealizowano na działce [...] z obr. [...] (obok budynku Przedszkola [...] przy ul. [...]). Niemniej uszło uwadze organu, że podczas ww. czynności kontrolnych [...] okazała decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] września 2011r . nr [...] zatwierdzającą projekt podziału działki nr ew. [...]m.in. na działkę [...], co w konsekwencji oznacza, że inwestycja – pomimo rozbieżności w dokumentacji - powstała na działce oznaczonej w projekcie budowlanym. Wskazane uchybienia pozostają jednak bez wpływu na rozstrzygnięcie, skoro – jak to już zostało wyżej wskazane – obiekt ten narusza zapisy obowiązującego na tym terenie planu miejscowego, co w konsekwencji uniemożliwia jego legalizację. Zatem tylko ubocznie Sąd zauważa, że projekt architektoniczno budowlany dotyczył altany śmietnikowej o wymiarach 3,99 x 4,99, a nie jak ustalono w trakcie kontroli o wymiarach 3,59 x 6,99m. Wprawdzie wraz ze zgłoszeniem strona złożyła do akt projekt (egz. nr 2) wskazujący wymiary altany 3,59 x 6,99m., jednak nie został on ostemplowany jako załącznik do zgłoszenia, co oznacza, że altana nie tylko nie została usytuowana zgodnie z zapisami planu, ale również powiększono jej wielkość niezgodnie ze zgłoszeniem. W konsekwencji słusznie stwierdził organ wojewódzki, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajdował tryb określony w art. 51 Prawa budowlanego, a ze względu na brak możliwości legalizacji obiektu pkt 1 ust. 1 ww. przepisu. Z podanych przyczyn Sąd uznał, że nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty skargi, pomimo naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a., nie miało on bowiem istotnego wpływu na wynika sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 151 p.p.s.a. – oddalił skargę.