II OSK 2005/11

SENTENCJA Dnia 25 listopada 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz (spr.) sędzia NSA Wojciech Chróścielewski sędzia del. WSA Jacek Fronczyk Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. K. i Ł. K. wspólników spółki cywilnej "T." s.c. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 794/11 w sprawie ze skargi T. K. na postanowienie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku o ustalenie odszkodowania w związku z zalaniem gruntów 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. stwierdza nieważność postanowienia Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] lutego 2011r. oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. UZASADNIENIE II OSK 2005/11 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 czerwca 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 794/11 po rozpoznaniu skargi T. K. i Ł. K., wspólników spółki cywilnej T.z siedzibą w K. na postanowienie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] lutego 2011 r. utrzymujące w mocy postanowienie Marszałka Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2010 r. o zwrocie wniosku w sprawie ustalenia w drodze decyzji wysokości odszkodowania w związku z zalaniem gruntów leżących w granicach polderu Golina - oddalił skargę. W uzasadnieniu powyższego wyroku podano, iż wniosek skarżących został postanowieniem wydanym na podstawie art. 66 ( 3 kpa zwrócony wnioskodawcom ze względu na to, iż w ocenie organu dochodzenie roszczeń z tytułu szkód, o jakich mowa w tym wniosku, jako innych, niż wymienione w ustawie Prawo wodne, powinno odbywać się bezpośrednio przed sądem powszechnym, bez potrzeby wydania wstępnego orzeczenia przez organ administracji publicznej, a więc stronom przysługuje jedynie droga sądowa. Stanowisko to podzielił organ odwoławczy rozpatrując zażalenie wniesione od postanowienia organu I instancji. Także Sąd I instancji uznał, że w sprawie prawidłowo został zastosowany przepis art. 66 ( 3 kpa, bowiem wobec braku definicji "polderu przeciwpowodziowego" należało przyjąć posługując się słownikowym rozumieniem z uwzględnieniem ustawowej funkcji, że nie pełni on funkcji określonych w art. 9 ust. 1 pkt 19 ustawy Prawo wodne, dlatego też organy nie naruszyły przepisów kodeksu postępowania administracyjnego zobowiązujących do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w konsekwencji prawidłowo zastosowały art. 66 ( 3 kpa. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wnieśli T. K. i Ł. K. jako wspólnicy spółki cywilnej T. z siedzibą w K. reprezentowani przez radcę prawnego M. M., zarzucając naruszenie art. 141 ( 4 w zw. z art. 133 ( 1 ppsa, art. 145 ( 1 pkt 1 lilt. c ppsa w zw. z art. 138 ( 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 144 kpa, art. 145 ( 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 66 ( 3 kpa, w nawiązaniu do art. 16 ust. 4 w zw. z art. 183 ust. 3 Prawa wodnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, że w sprawie nie wyjaśniono w odpowiedni, wymagany sposób, czy odszkodowanie, którego domagają się skarżący, jest oparte na ustawie - Prawo wodne, a więc właściwe jest wydanie wstępnej decyzji przez organ administracji publicznej. Według skarżących taka właśnie decyzja powinna być wydana przez Marszałka Województwa Wielkopolskiego. Brak jej wydania a w zamian zwrot wniosku w trybie art. 66 ( 3 kpa jest istotną wadą, której nie dostrzegł Sąd I instancji. Z tej przyczyny w skardze kasacyjnej wnosi się o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Na rozprawę przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nikt się nie stawił. Profesjonalny pełnomocnik wnoszących skargę kasacyjną - radca prawny, został powiadomiony o terminie rozprawy na wskazany przez niego w treści skargi kasacyjnej adres dla doręczeń. Pismo zostało zwrócone i podano inny adres, pod którym Sąd kontaktował się z pełnomocnikiem, ten pierwotnie przyjął do wiadomości informację o terminie rozprawy, następnie zaś odwołał swoje oświadczenie i zażądał odroczenia rozprawy. Wniosku o odroczenie rozprawy Sąd nie uwzględnił z uwagi na brak po temu jakichkolwiek podstaw tak prawnych jak i faktyczny. Skoro profesjonalny pełnomocnik /radca prawny/ podał adres dla doręczeń w piśmie procesowym /skardze kasacyjnej/, następnie zaś zaistniały okoliczności uniemożliwiające skuteczne doręczenie pisma sądowego pod tym adresem, musiał się liczyć z konsekwencją, iż skierowanie pisma na adres, który sam podał, będzie uznane za wywołujące skutek w postaci prawidłowego doręczenia tego pisma. Przepis art. 70 ( 1 ppsa przewiduje, iż strony i ich przedstawiciele mają obowiązek zawiadamiać sąd o każdej zmianie swojego zamieszkania, adresu do doręczeń lub siedziby, zaś w razie zaniedbania tego obowiązku pismo pozostawia się w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia, chyba że nowy adres jest sądowi znany. Oczywiste jest, że także pełnomocnik strony ma obowiązek powiadomić sąd o zmianie adresu dla doręczeń, zaś nie wywiązanie się z tego obowiązku rodzi ustawowo określone /powyżej/ skutki. Nie można też przyjąć, że o takim uregulowaniu sąd ma obowiązek poinformować pełnomocnika profesjonalnego strony, zaś ewentualny brak takiej informacji miałby rodzić skutek w postaci braku możliwości uznania doręczenia pod wcześniej podany, nieprawidłowy adres dla doręczeń. Niezrozumiałe jest tym samym twierdzenie pełnomocnika we wniosku o odroczenie rozprawy, iż nie miał obowiązku podać sądowi nowego, właściwego adresu i w konsekwencji może skutecznie żądać odroczenia rozprawy w sytuacji gdy to w istocie z jego winy pojawiły się trudności w wykonywaniu przez sąd czynności procesowych. Przechodząc do merytorycznej zasadności skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Podstawową w sprawie kwestią jest, czy w danym przypadku miała zastosowanie regulacja art. 66 ( 3 kpa, którego naruszenie zarzuca się w skardze kasacyjnej. Przedmiotem sprawy jest żądanie strony skarżącej na podstawie art. 186 ust. 3 Prawa wodnego orzeczenia przez organ administracji publicznej o odszkodowaniu w związku z zalaniem gruntów określonych jako polder przeciwpowodziowy podczas powodzi. Jak to słusznie wskazuje się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, przepis ten co do zasady przewiduje, iż w określonym ustawą zakresie odszkodowanie może być dochodzone przed sądem powszechnym po wyczerpaniu postępowania administracyjnego, co oznacza, iż w pierwszym rzędzie w sprawie wszczętej wnioskiem uprawnionego podmiotu orzeka organ administracji publicznej, zaś strona niezadowolona z takiego orzeczenia ma prawo w zakreślonym ustawą okresie zwrócić się o rozstrzygnięcie jej roszczenia przez sąd powszechny. Oczywiście odszkodowanie, o którym mowa w tym przypadku ma charakter cywilnoprawny, a jedynie z woli ustawodawcy początkowo ma w takiej sprawie orzekać organ administracji publicznej, a dopiero w następnej kolejności otwiera się droga przed sądem powszechnym jako właściwym do rozpatrywania spraw cywilnych /z dziedziny prawa prywatnego/. Ustawodawca jednak w przepisie art. 186 ust. 3 Prawa wodnego przewidział, iż w razie niewydania decyzji administracyjnej w przedmiocie odszkodowania, którego domaga się wnioskodawca, w terminie trzech miesięcy od zgłoszenia takiego żądania przez poszkodowanego, bez względu na charakter przyczyny, która spowodowała powstanie szkody otwarciu podlega z woli ustawodawcy droga sądowa, już bez wyczerpania drogi administracyjnej. Nie służy zatem skarga na bezczynność organu, lecz upływ czasu /określony ustawowo/ czyni sprawę podległą właściwości jedynie sądu powszechnego. W świetle takiej regulacji prawnej rodzi się pytanie co do charakteru stanowiska organu administracji publicznej wskazującego na brak jego woli do rozpoznania sprawy jako administracyjnej /przynajmniej w pierwszym etapie bezpośrednio po złożeniu wniosku przez uprawnionego/. Czy stanowisko organu należy traktować jako postanowienie wydane w trybie art. 66 ( 3 kpa, na które służy stronie niezadowolonej prawo wniesienia zażalenia, a następnie otwiera się dwuinstancyjna droga sądowa /skargi do sądu I instancji oraz skargi kasacyjnej do NSA/ jak w niniejszej sprawie, czy też w istocie stanowisko organu, jakie wyraził w niniejszej sprawie, a więc deklaracja braku woli rozpoznania sprawy jako administracyjnej, w rzeczywistości, pomimo nazwania aktu "postanowieniem wydanym w trybie art. 66 ( 1 kpa" jest oświadczeniem, złożonym jeszcze przed upływem terminu trzech miesięcy od złożenia wniosku, iż merytoryczne orzeczenie o odszkodowaniu nie zostanie przez organ wydane. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznał, że należy przychylić się do tego drugiego poglądu, a więc iż w sprawie z wniosku o orzeczenie na podstawie art. 186 ust. 3 Prawa wodnego, nie ma miejsca na wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 66 ( 3 kpa, zaś nawet wcześniejsze oświadczenie, iż sprawa nie zostanie załatwiona w terminie trzech miesięcy od złożenia wniosku, prowadzi do tego, iż strona nie musi oczekiwać do upływu tego terminu i może wystąpić w celu dochodzenia swojego żądania na drogę sądową przed sądem powszechnym. Nie można bowiem przyjąć, że wolą ustawodawcy było powodowanie przedłużania sprawy poprzez konieczność zastosowania art. 66 ( 3 kpa z możliwością kilkakrotnego /na poszczególnych poziomach - administracyjnym i sądowo-administracyjnym/ kwestionowania stanowiska organu administracji publicznej. Wręcz przeciwnie, zamieszczenie w ustawie takiej regulacji o charakterze prawno-materialnym, która z mocy ustawy otwiera bezpośrednio drogę sądową w razie przedłużającego się działania /zaniechania/ organu administracji publicznej /stanowiącej lex specjalis w stosunku do reguł ogólnych/, wyłącza możliwość zastosowania art. 66 ( 3 kpa. Z tej przyczyny należało nie tylko uchylić zaskarżony wyrok, ale również stwierdzić nieważność postanowień organów obu instancji jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa, skoro w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie było podstaw prawnych do zastosowania instytucji z art. 66 ( 3 kpa. Tej kwestii nie dostrzegł przy tym pełnomocnik strony skarżącej, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, czym w istocie dał wyraz takiemu rozumieniu problemu, iż sprawa nadal powinna być procedowana na poziomie sądowo-administracyjnym. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji z mocy art. 188 ppsa.