II OSK 2853/16

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Paweł Groński Protokolant asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1113/15 w sprawie ze skargi A. C. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 lipca 2016 r. oddalił skargę A. C. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. (dalej jako PWIS) z dnia [...] marca 2015 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zaskarżoną decyzją PWIS na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (j.t. Dz.U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej k.p.a), po rozpatrzeniu odwołania A. C. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. z dnia [...] stycznia 2015 r. o umorzeniu postępowania wszczętego z urzędu w dniu [...] stycznia 2015 r. w sprawie poziomu hałasu generowanego przez stację transformatorową [...] S. emitowanego do budynku mieszkalnego przy ulicy L. w P. - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. A. C. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na tę decyzję, domagając się uchylenia decyzji obu organów i skierowania sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę PWIS wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd wskazał, że podstawowym dowodem, który zdecydował o tym, że organy sanitarne nie widziały potrzeby prowadzenia w ramach swoich kompetencji postępowania administracyjnego, było przeprowadzenie w dniu [...] października 2014 r. w godzinach 3.15 - 4.30, podczas pracy stacji transformatorowej nr [...], pomiarów hałasu dochodzącego do wnętrza budynku mieszkalnego skarżącej. Po ich wykonaniu sporządzono [...] października 2014 r. sprawozdanie z badań nr [...]. Obliczony wówczas równoważny poziom dźwięku wynosił poniżej 20,0 ±1,3 dB, a maksymalny poziom dźwięku wyniósł poniżej 24,0 ± 0,8 dB. Według normy PN-87/B-02151/02 dopuszczalny równoważny poziom dźwięku A oraz dopuszczalny maksymalny poziom dźwięku A, hałasu przenikającego do pomieszczeń od wyposażenia technicznego budynku oraz innych urządzeń w budynku i poza budynkiem w pokoju mieszkalnym w nocy, w godzinach 22.00-6.00, wynosi odpowiednio 25 dB i 30 dB. Zdaniem Sądu, w świetle dokumentów znajdujących się w aktach (pismo Urzędu Miejskiego w P.) brak dowodów, że badanie hałasu stacji transformatorowej zostało wykonane nieprawidłowo, w warunkach nietypowych i przy wpływaniu właściciela stacji na przebieg pomiarów. Z uwagi na konieczność wyłączenia/włączenia badanego urządzenia podczas pomiarów obecny był przedstawiciel P. S.A. Zdaniem Sądu, za uchybienie ze strony organu nie można uznać odstąpienia od wykonania pomiarów tła akustycznego z uwagi na zmierzony niski poziom hałasu podczas pracy stacji transformatorowej. Sąd podkreślił, że pomiary hałasu zgodnie z wolą skarżącej zostały wykonane we wskazanym pomieszczeniu w godzinach nocnych. Badania te przeprowadziła jednostka posiadająca akredytację na wykonywanie pomiarów hałasu komunalnego – Laboratorium Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w W. Sąd nie dostrzegł naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. i uznał, że organ działał w sposób prawidłowy, a do twierdzeń i uwag skarżącej odnosił się w sposób rzeczowy, nie lekceważąc ich. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła A. C., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art. 1 § 1 i 2 "S.a.," w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu postanowień organów I i II instancji, pomimo iż organ II instancji w sposób naruszający przepisy postępowania administracyjnego zamiast dokonania własnej wnikliwej analizy stanu faktycznego i prawnego oraz starannego uzasadnienia rozstrzygnięcia podjętego na podstawie błędnie ustalonego stanu faktycznego w zasadzie ograniczył się do podzielenia wcześniejszego błędnego stanowiska organu I instancji, podważając tym samym zaufanie do organów administracji publicznej; 2. art. 1 § 1 i 2 "S.a," w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz przepisu postępowania art. 105 § 1 p.p.s.a. w zw. z przepisem art. 148 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm.) w zw. z przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2014 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody (Dz.U. poz. 1542), a w szczególności przepisami dotyczącymi zakresu, metodyki wykonywania i sposobu ewidencjonowania przeprowadzonych pomiarów hałasu stacji transformatorowej [...] S. emitowanego do budynku mieszkalnego przy ul. L. w P., w zw. z normami PN-87/B-02151/02 i PN-87/B-0256, polegającym na całkowicie bezkrytycznym oparciu się na sprawozdaniu z badań nr [...], z pominięciem zaleceń w zakresie pomiaru i badań, w szczególności odstąpienie od wykonania pomiaru tła akustycznego, ww. norm, zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym dalszych zgłoszeń skarżącej, oświadczeń sąsiadów skarżącej, co skutkowało błędnym uznaniem braku nowych okoliczności i ostatecznie niewłaściwym stwierdzeniem bezprzedmiotowości postępowania; 3. art. 1 § 1 i 2 "S.a," w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 "S.a.," przez oddalenie skargi, podczas gdy decyzje organów I i II instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 7, 8, 77 § 1, 80, 11 w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., polegającym na przyjęciu, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał na wydanie decyzji przy równoczesnym braku wyjaśnieniu podnoszonych przez skarżącą ponownie okoliczności nieustającego "dyskomfortu akustycznego" odbieranego w lokalu mieszkalnym w budynku położonym w P. przy ul. L. W odpowiedzi na skargę kasacyjną PWIS wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się do tego, czy przeprowadzone w dniu [...] października 2014 r. w godzinach 3.15-4.30 pomiary hałasu generowanego przez stację transformatorową [...] S. emitowanego do budynku skarżącej kasacyjnie zostały prawidłowo wykonane. Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie przeprowadzonych w tej sprawie pomiarów. Jak trafnie podkreślił Sąd I instancji, w niniejszej sprawie brak jest dowodów, że badanie hałasu stacji transformatorowej zostało wykonane nieprawidłowo, w warunkach nietypowych i przy wpływaniu właściciela stacji na przebieg pomiarów. Obecność przedstawiciela P. S.A. podczas pomiarów była niezbędna z uwagi na konieczność wyłączenia i włączenia badanego urządzenia, przy czym nie ma żadnych dowodów, by w jakikolwiek sposób wpływał on na przeprowadzane przez wyspecjalizowany podmiot pomiary. Wbrew zatem zarzutom podniesionym w skardze kasacyjnej Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a rozstrzygnięcie swoje podjął po należytym wyjaśnieniu wszystkich mających wpływ na wynik sprawy okoliczności i uzasadnił jej w sposób wystarczający dla możności poddania go ocenie. Podkreślić przy tym należy, że ani organy, ani sądy administracyjne nie miały podstaw do badania "dyskomfortu akustycznego" odbieranego w przedmiotowym lokalu mieszkalnym, gdyż nie tylko nie dysponowały żadnymi kryteriami prawnymi pozwalającymi na przeprowadzenie takiego badania, ale ponadto żaden przepis prawa nie dawał im do tego upoważnienia. Uwzględnieniu podlegała w tym zakresie tylko kwestia zachowania norm przewidzianych w obowiązujących przepisach, a przeprowadzone badanie nie wykazało ich naruszenia. Nadmienić jedynie wypada, że w sytuacji doznawania przez skarżącą kasacyjnie dalszych dolegliwości związanych z działalnością przedmiotowej stacji transformatorowej skarżąca może zwrócić się o dokonanie nowych pomiarów hałasu generowanego przez tę stację. Może ona również zwrócić się do P. S.A. w kwestii ewentualnej zmiany lokalizacji przedmiotowej stacji transformatorowej. Ewentualna zmiana lokalizacji tej stacji nie należy natomiast do kompetencji organów państwowej inspekcji sanitarnej, a zatem nie można oczekiwać, że w tej kwestii organy administracyjne podejmą jakiekolwiek działania. W tej sytuacji nie znajdują uzasadnionych podstaw zarzuty naruszenia art. 1 § 1 i 2 "S.a.," (prawdopodobnie chodzi o ustawę z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm., zawierającej unormowania ustrojowe) w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. oraz art. 1 § 1 i 2 "S.a," w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 "S.a.," w powiązaniu z art. 7, 8, 77 § 1, 80, 11 w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Nie ma też usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 "S.a," w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 106 § 3 oraz art. 105 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 148 ustawy Prawo ochrony środowiska i w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2014 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody, "a w szczególności przepisami dotyczącymi zakresu, metodyki wykonywania i sposobu ewidencjonowania przeprowadzonych pomiarów hałasu stacji transformatorowej". Zaznaczyć wypada, że art. 148 Prawa ochrony środowiska dzieli się na 5 ustępów, jego ust. 2 ma 5 punktów, a ust. 3 ma 3 punkty, jednak w sprawie tej nie wskazano, która konkretnie jednostka redakcyjna tego artykułu miała zostać naruszona. Nie wskazano też konkretnych przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2014 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że pominięty został w całości § 10 rozporządzenia oraz powołano się na załącznik nr 7 do ww. rozporządzenia. Zauważyć trzeba, że § 10 cyt. rozporządzenia dotyczy okresowych pomiarów hałasu w środowisku, posiada trzy ustępy i normuje takie kwestie, jak dla jakiego zakładu (ust. 1) i jakiej instalacji (ust. 2) oraz kiedy (ust. 3) pomiary takie są prowadzone. Natomiast załącznik nr 7 dotyczy metodyki referencyjnej wykonywania okresowych pomiarów hałasu w środowisku pochodzącego z instalacji lub urządzeń, z wyjątkiem hałasu impulsowego. W skardze kasacyjnej nie wskazano, które unormowania zawarte w tym załączniku zostały naruszone i w jaki konkretnie sposób. Nie było więc podstaw do uwzględnienia tego zarzutu. W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie miały usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Uznając, że z uwagi na sytuację skarżącej kasacyjnie (stan zdrowia, stan majątkowy i wysokość ponoszonych wydatków) w sprawie tej zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek przemawiający za odstąpieniem od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku. Wskazać jednocześnie należy, że Naczelny Sad Administracyjny nie orzekł o przyznaniu wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. W związku z tym należne od Skarbu Państwa wynagrodzenie pełnomocnika za wykonaną pomoc prawną z urzędu (także przed Naczelnym Sądem Administracyjnym) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.