I SA/Wa 1955/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska, sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Joanna Skiba (spr.), po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R.S., T. S. i D. S. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę. UZASADNIENIE Minister Rozwoju decyzją z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania D. S. i R. S., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...]. Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), decyzją z dnia decyzją z dnia [...] października 2016 r., nr [...], stwierdził nabycie, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę [...], prawa własności nieruchomości stanowiącej fragment drogi relacji [...] - do drogi [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, w obrębie [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...], stanowiącej w dniu 31 grudnia 1998 r. własność T. S. i R. S.. Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], uchylił ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, wskazując na brak udowodnienia przesłanek zajęcia nieruchomości pod drogę w dniu 31 grudnia 1998 r. oraz władztwa publicznoprawnego. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...], stwierdził nabycie, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...], prawa własności nieruchomości stanowiącej fragment drogi relacji [...] - do drogi [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, w obrębie [...], arkusz mapy [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...], stanowiącej w dniu 31 grudnia 1998 r. własność T.S. i R.S.. Od ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. odwołanie złożyli D.S. i R. S.. Minister Rozwoju decyzją z [...] lipca 2020 r. utrzymał powyższą decyzję w mocy, podzielając stanowisko, że w sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 73 ustawy – przepisy wprowadzające. Jak bowiem wynika z akt sprawy, na dzień 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomości nie stanowiła własności ani Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego, bowiem właścicielami przedmiotowej nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] byli T. S. i R. S.. Aktualnie, zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...], właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest D. S.. Ponadto w dniu 31 grudnia 1998 r. nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] była zajęta pod drogę publiczną, co ustalono na podstawie uchwały nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich na terenie województwa [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr 6, poz. 47), art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, na mocy którego przedmiotowa droga od dnia 1 stycznia 1999 r. pozostała drogą gminną, mapy do celów prawnych, sporządzonej przez geodetę uprawnionego A. S., przedstawiającej stan faktyczny nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r., z której jednoznacznie wynika, że działka nr [...] była w dniu 31.12.1998 r. zajęta pod drogę. Podkreślono również, że dokumenty, takie jak fragmenty mapy sytuacyjno - wysokościowej z projektem budowy kanalizacji dla wsi [...] z 1989 r. oraz zaświadczenie Kierownika Zarządu Dróg Gminnych we [...] z dnia [...] września 2015 r. wskazują na władnie przedmiotową nieruchomością przez podmiot publiczny. W związku z powyższym Minister uznał, że przesłanki określone w ww. art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. zostały spełnione w stosunku do działki nr [...]. Skargę na powyższą decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] lipca 2020 r. wnieśli R. S., T. S. i D. S.. W skardze podnieśli, że nie zostali poinformowani przez organ, że ich nieruchomość będzie przeznaczona pod drogę. W ten sposób zostali pozbawieni możliwości uzyskania odszkodowania. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd jest zobowiązany zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, iż skarga nie może być uwzględniona, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Materialno-prawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji jest art. 73 ust. 1 ustawy – przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) – dalej jako "przepisy wprowadzające", zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego w zmian za odszkodowanie. Przytoczony przepis określa normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że grunty, które do tej pory nie stanowiły własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego stają się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. ich własnością. Nabycie własności nieruchomości na podstawie przywołanego przepisu, uzależnione jest od spełnienia łącznie w dniu 31 grudnia 1998 r. następujących przesłanek: zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną; pozostawania nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego oraz brak przysługiwania prawa własności nieruchomości Skarbowi Państwa lub jednostkom samorządu terytorialnego. Odnosząc się do pierwszej z przesłanek, należy wskazać, iż zgodnie z uchwałą nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich na terenie województwa [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr 6, poz. 47) i załącznika do tej uchwały oraz art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające przedmiotowa nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną [...] - do drogi [...]. Fakt zajętości przedmiotowej działki nr [...] pod drogę publiczną wynika także z mapy do celów prawnych, sporządzonej przez geodetę uprawnionego A. S., przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] sierpnia 2019 r. pod nr [...], przedstawiającej stan faktyczny nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r., Bezspornym jest też to, iż w dniu 31 grudnia 1998 r. działka nr [...] stanowiła własność osób fizycznych T. S. i R. S., a zatem ani Skarbowi Państwa, ani jednostce samorządu terytorialnego nie przysługiwało prawo własności do przedmiotowej nieruchomości. Co to kwestii władania w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotową nieruchomością przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego organy obu instancji powołały się na dokumenty w postaci mapy sytuacyjno-wysokościowej z projektem budowy kanalizacji sanitarnej dla wsi [...] z 1989 r., z której wynika, że ul. [...] ( która stanowi część drogi relacji [...] - do drogi [...]) była wyposażona w kanalizację oraz na zaświadczenie Kierownika Zarządu Dróg Gminnych we [...] z dnia [...] września 2015 r. Odnosząc się do tej kwestii, na wstępie wyjaśnić należy, że przestrzenne granice zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, do których odnosi się art. 73 ust. 1 powołanej ustawy, determinuje stan faktyczny istniejący na gruncie, a więc sposób jego zagospodarowania pozwalający na zakwalifikowanie go do definicji pasa drogowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. - o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 13 października 1998 r. Pasem drogi jest zaś zgodnie z tym przepisem wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Zważyć przy tym należy, że w świetle ww. przepisu analogicznie jak "pas drogi" zdefiniowane zostało pojęcie "droga". Zatem stan faktyczny istniejący na gruncie w dniu 31 grudnia 1998 r. winien być oceniany przez pryzmat tej definicji. W rozpoznawanej sprawie dokumentami obrazującym stan zajęcia nieruchomości drogą publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. są znajdujące się w aktach sprawy, wyżej opisane dokumenty mapowe. Z mapy sporządzonej przez geodetę uprawnionego A.S., przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] sierpnia 2019 r., przedstawiającej stan faktyczny nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r., jednoznacznie wynika, że działka nr [...] była w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta pod ulicę [...] w [...]. W tym stanie rzeczy, nie budzi wątpliwości Sądu, że została spełniona przesłanka zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną we wspomnianej dacie. Trafne jest również stanowisko organów, że w niniejszej sprawie została spełniona ostatnia z przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r., dotycząca władania gruntem przez jednostkę samorządu terytorialnego w dniu 31 grudnia 1998 r. Dla jej spełnienia istotne jest bowiem jedynie to, by jednostka ta wykonywał faktyczne czynności w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną związane z utrzymaniem jej nawierzchni, zapewnieniem przejezdności, naprawami, remontami, a nie posiadanie nieruchomości w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. Taką wykładnię użytego w ww. przepisie zwrotu normatywnego "pozostające we władaniu" konsekwentnie akceptuje orzecznictwo sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 21 sierpnia 2002 r. sygn. akt I SA 1441/00; wyrok WSA w Warszawie z 22 maja 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 375/09 (wszystkie cytowane orzeczenia publik. CBOSA). Przy czym w przypadku urządzenia drogi na gruncie prywatnym, który to grunt nie został jednocześnie zagospodarowany przez właściciela w sposób uniemożliwiający realizacji czynności związanych z zarządem drogi, istnieje domniemanie, że zarządca drogi wykonywał nad nią władztwo w formach określonych w ustawie o drogach publicznych. Z kolei wykonywanie przez zarządcę drogi czynności potwierdzających publicznoprawne władanie nieruchomością w realiach niniejszej sprawy potwierdzają dodatkowo przywołane przez organ odwoławczy, a znajdujące się w aktach dokumenty w postaci mapy sytuacyjno-wysokościowej z projektem budowy kanalizacji sanitarnej dla wsi [...] z 1989 r., z której wynika, że ul. [...] była wyposażona w kanalizację oraz zaświadczenie Kierownika Zarządu Dróg Gminnych we [...] z dnia [...] września 2015 r., w którym potwierdza, że Gmina [...] wykonywała władztwo nad częścią nieruchomości, położonej w miejscowości [...], oznaczonej jako działka nr [...], polegające na wykonywaniu czynności faktycznych, zmierzających do utrzymania w należytym stanie drogi publicznej i nieruchomości pod nią zajętych (modernizacja, utrzymanie i ochrona drogi). Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem sądów administracyjnych o władztwie publicznoprawnym nad nieruchomościami zajętymi pod drogi świadczą właśnie prace wykonywane na nieruchomościach przez podmiot władający, w tym polegające na utrzymaniu dróg, na ich konserwacji, modernizacji, odśnieżaniu, położeniu infrastruktury technicznej. Taką wykładnię użytego w ww. przepisie zwrotu normatywnego "pozostające we władaniu" konsekwentnie akceptuje orzecznictwo sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 21 sierpnia 2002 r. sygn. akt I SA 1441/00; wyrok WSA w Warszawie z 22 maja 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 375/09). Skoro działka objęta zaskarżoną decyzją znajdowała się w pasie drogi publicznej relacji [...] - do drogi [...] (w skład której wchodzi ulica [...] w [...]), nie sposób jest uznać, aby władztwo publicznoprawne nie rozciągało się również na sporną działkę. Wykazanie przesłanek materialnoprawnych uzasadniało wydanie decyzji deklaratoryjnej, zwłaszcza że skarga koncentruje się na zagadnieniu odszkodowania za przejęcie własności gruntu zajętego pod drogę, które w sprawie nie wystąpiło i nie było jej przedmiotem. Zatem nie można tu badać zasadności zarzutów dotyczących nie poinformowania skarżących przez Gminę o zajętości przedmiotowej działki pod drogę publiczną, a tym samym pozbawienia ich możliwości uzyskania odszkodowania. Przepis art. 73 ust. 1 ustawy dotyczy wyłącznie skutku nabycia przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, pozostających w dniu 31 grudnia 1998 r. w ich władaniu. Skutek przewidziany w tym przepisie nastąpił z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. Wydanie przez Wojewodę decyzji potwierdzającej ten skutek i będącej podstawą do ujawnienia prawa własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w księdze wieczystej przewiduje art. 73 ust. 3 ustawy. Jej wydanie nie jest ograniczone terminem. Natomiast zgodnie z art. 73 ust. 4 ustawy, odszkodowanie za nieruchomości będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Ocena prawna analizowanego przepisu wielokrotnie była przedmiotem zainteresowania Trybunału Konstytucyjnego (Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie oceniał art. 73 przepisów wprowadzających i za każdym razem stwierdzał jego konstytucyjność). Tym sama możliwość wygaśnięcia prawa do odszkodowania uregulowana w art. 73 ust. 4 zd. 2 przepisów wprowadzających kilkakrotnie została uznana za zgodną z przepisami Konstytucji RP (np. wyrok TK z 20 lipca 2004 r., SK 11/02, wyrok TK z 15 września 2009 r., P 33/07, wyrok TK z 19 maja 2011 r., K 20/09). W wyroku z 19 maja 2011 r., sygn. akt K 20/09 Trybunał uznał, że art. 73 ust. 4 jest zgodny z zasadą dopuszczalnych i proporcjonalnych ograniczeń konstytucyjnego prawa do słusznego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia (przepis ten jest zgodny z art. 21 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz z art. 2 Konstytucji RP). W ocenie Trybunału wskazanie terminu zawitego, przy zachowaniu odpowiedniej vacatio legis, nie może zostać uznane za nadmierne obciążenie. Każdy bowiem właściciel nieruchomości zajętej pod drogę publiczną powinien we własnym zakresie zadbać o swoje interesy. Trybunał podkreślił, że wprowadzenie 5-letniego okresu, w którym możliwe było dochodzenie roszczenia odszkodowawczego, przy jednoczesnych minimalnych wymogach proceduralnych, nie niweczy istoty prawa do słusznego odszkodowania. Kształtując taki a nie inny sposób dochodzenia roszczenia odszkodowawczego ustawodawca po pierwsze - odsunął w czasie możliwość jego zgłoszenia dając uprawnionym podmiotom dwa lata na uzyskanie informacji o przyjętym rozwiązaniu legislacyjnym i przygotowanie niezbędnych dokumentów, a po drugie - wyznaczył stosunkowo długi - bo 5-letni termin na wystąpienie z wnioskiem o odszkodowanie. Z kolei w wyroku z 15 września 2009 r., sygn. akt P 33/07, Trybunał orzekł, że art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających, w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, a w pozostałym zakresie umorzył postępowanie z uwagi na niedopuszczalność wydania wyroku. Co istotne w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku TK wskazał również, że art. 73 przepisów wprowadzających nie przewiduje bezpośredniego związku pomiędzy postępowaniem wojewody w sprawie potwierdzenia wywłaszczenia a sprawą odszkodowawczą prowadzoną przez starostę, ani nie wprowadza obowiązku legitymowania się ostateczną decyzją wojewody do zgłoszenia zamiaru uzyskania odszkodowania. Dla samego zgłoszenia roszczenia odszkodowawczego, stanowiącego oświadczenie o skorzystaniu z prawa do odszkodowania, nie jest potrzebne uprzednie uzyskanie decyzji wojewody. Zatem prawo przewiduje odszkodowanie, warunkując je pewnymi zdarzeniami i terminem. W niniejszej sprawie ocena sądu dotyczyła jedynie oceny spełnienia bądź nie przesłanek określonych w ww. art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. w stosunku do działki nr [...]. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") orzekł jak w wyroku. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.