II OSK 2847/17

SENTENCJA Dnia 15 października 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 15 października 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1447/16 w sprawie ze skargi K.P. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 24 maja 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1447/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. D. (skarżąca) na zaskarżoną decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. Decyzją z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", dla [...] orzekł o odstąpieniu od nałożenia na inwestora obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, tj. wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót w lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...], do stanu zgodnego z prawem, bądź wydania nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Organ I instancji, powołując się na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (wyrok z 30 listopada 2007 r., II SA/Gl 524/07), uznał, że budowa ściany działowej (w niniejszej sprawie w lokalu nr [...] pomieszczenie łazienki przylegające do lokalu nr [...] zostało powiększone o powierzchnię wnęki na szafę przewidzianej w projekcie dla lokalu [...]) może być traktowana jako aranżacja wnętrza, nie zaliczana do robót budowlanych i nie wymagająca jakiegokolwiek działania zmierzającego do legalnego rozpoczęcia jej wykonywania. Organ I instancji wskazał, że w zakresie zrealizowanych robót budowlanych polegających na zmianie układu poszczególnych pomieszczeń poprzez zmianę układu ścian działowych w lokalu nr [...] i [...] w ww. budynku nie stwierdzono zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. W związku z powyższym organ I instancji nie znalazł podstaw prawnych do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawo budowlane oraz dalszego prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie. Odwołanie od ww. decyzji wniosła skarżąca. Zaskarżoną decyzją Mazowiecki WINB utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego, ww. zakres robót budowlanych mieści się w pojęciu przebudowy (art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego), bowiem w ich wyniku doszło do zmiany powierzchni użytkowej ww. lokali mieszkalnych znajdujących się obiekcie budowlanym. Jednak wykonywanie tych robót budowlanych nie może natomiast prowadzić do zmiany tzw. parametrów charakterystycznych, enumeratywnie określonych, tj. kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości lub liczby kondygnacji istniejącego obiektu budowlanego. W ocenie WINB, wykonanie ww. robót budowlanych obligowało ich inwestora do uzyskania stosownego pozwolenia przed ich rozpoczęciem, a ich wykonanie bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na realizację tego rodzaju przedsięwzięcia budowlanego stanowi o popełnieniu samowoli budowlanej, co uzasadnia przeprowadzenie przez organy nadzory budowlanego postępowania naprawczego w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy wskazał, że jakkolwiek organ powiatowy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie dokonał właściwej kwalifikacji ww. robót budowlanych na gruncie przepisów Prawa budowlanego, tym niemniej do rozpatrzenia sprawy zastosował odpowiednie przepisy prawa materialnego. Ponadto z materiału dowodowego nie wynika konieczność doprowadzenia wykonanych w powyższym zakresie do stanu zgodnego z prawem w aspekcie przepisów prawa administracyjnego (budowlanego), a tylko stwierdzenie tego rodzaju nieprawidłowości obliguje organy nadzoru budowlanego do ingerencji poprzez wydanie decyzji nakazowej w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 lub art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, że kwestie odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną działaniami inwestora oraz ochrony własności są zagadnieniami prawa cywilnego, a wszelkie roszczenia z tytułu ewentualnych szkód powstałych w trakcie realizacji danej inwestycji budowlanej (robót budowlanych) mogą być uzgadniane w ramach polubownych negocjacji lub być dochodzone przez poszkodowanego przed sądem powszechnym. Odnosząc się do zarzutu niedoręczenia decyzji pierwszoinstancyjnej pełnomocnikowi skarżącej, organ odwoławczy wskazał, że okoliczność powyższa pozostaje bez wpływu na kształt podjętego rozstrzygnięcia, bowiem pełnomocnik strony skarżącej wniósł odwołanie z zachowanie ustawowego terminu do dokonania tej czynności procesowej, a zatem okoliczność ta nie wywołała w istocie negatywnych skutków dla skarżącej. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca, wnosząc o jej uchylenie oraz o zobowiązanie organu w trybie art. 145a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej "p.p.s.a.", do wydania w terminie 30 dni decyzji zobowiązującej uczestniczkę oraz skarżącą do dokonania rozbiórki ściany murowanej usytuowanej pomiędzy ww. lokalami, a następnie wybudowanie jej w miejscu przewidzianym w projekcie budowlanym, mając na uwadze, iż rozstrzygnięcie to jest uzasadnione okolicznościami sprawy, tj. brakiem zgody skarżącej na utrzymywanie dotychczasowego stanu, a tym samym brakiem możliwości dokonania legalizacji samowoli budowlanej w trybie art. 48 i następne Prawa budowlanego. Skarżąca wniosła ponadto o zwrot kosztów postępowania. Skarżąca sformułowała zarzut dotyczący naruszenia art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Mazowiecki WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 maja 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1447/16, oddalając skargę, wskazał, że nie podziela argumentacji prawnej zaprezentowanej przez organ odwoławczy w zakresie kwalifikacji wykonanych robót budowlanych jako przebudowy jednak ocena ta pozostaje bez wpływu na ocenę prawidłowości samego rozstrzygnięcia organów obu instancji. Zdaniem Sądu, nie stanowią przebudowy roboty nie powodujące zmiany parametrów obiektu budowlanego pojmowanego w myśl art. 3 pkt 1 ustawy jako: a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi; b) budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami; c) obiekt małej architektury. Stwierdzić zatem należy, iż w odróżnieniu od robót w ścianach nośnych, które ingerują w konstrukcję obiektu, postawienie wewnątrz budynku ścianki działowej, przesunięcie jej bądź usunięcie nie może być zakwalifikowane jako przebudowa obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. Zmieniając jedynie wewnętrzny wygląd pomieszczeń w żadnej mierze nie zmienia ono bowiem rzeczywistych parametrów użytkowych lub technicznych całości budynku, nie wpływa na jego kubaturę, powierzchnię zabudowy, wysokość, długość, szerokość, liczbę kondygnacji itp. Innymi słowy – przebudowa oznacza zmianę układu funkcjonalnego istniejącego obiektu budowlanego, jak i zmianę sposobu użytkowania danego obiektu, a z żadną z tych sytuacji nie mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Słusznie organ nadzoru budowlanego I instancji uznał, że roboty budowlane polegające na wyburzeniu istniejących ścian działowych i powstaniu nowych, o ile nie ingerują w ściany nośne, nie wymagają pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. W związku z tym w tym zakresie brak było podstaw do ingerencji organów nadzoru budowlanego (por. wyrok NSA z 25 lutego 2016 r., II OSK 1581/14; wyrok NSA z 25 stycznia 2013 r., II OSK 627/12; wyrok NSA z 4 marca 2010 r., II OSK 493/09). Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd uznał je za niezasadne wobec przyjęcia przez Sąd stanowiska, iż poprzedni właściciel obu lokali nr [...] i [...] wykonał roboty budowlane, na które nie było wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenie, a więc nie zostały one wykonane w warunkach samowoli budowlanej, wymagającej ingerencji organów nadzoru budowlanego w ramach postępowania naprawczego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie na podstawie art. 188 p.p.s.a. zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez zobowiązanie organu w trybie art. 193 w zw. z art. 145a § 1 p.p.s.a. do wydania w terminie 30 dni decyzji zobowiązującej uczestniczkę oraz skarżącą do dokonania rozbiórki ściany murowanej usytuowanej pomiędzy lokalami nr [...] i V w ww. budynku mieszkalnym, a następnie wybudowanie jej w miejscu przewidzianym w projekcie budowlanym, mając na uwadze, iż rozstrzygnięcie to jest uzasadnione okolicznościami sprawy, tj. brakiem zgody mojej mocodawczyni na utrzymywanie dotychczasowego stanu, a tym samym brakiem możliwości dokonania legalizacji samowoli budowlanej w trybie art. 48 i nast. Prawa budowlanego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 pkt 7 i 7a Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przebudowę ściany działowej międzylokalowej znajdującej się pomiędzy lokalami mieszkalnymi nr [...] i [...] w ww. budynku, stanowiącymi odrębne przedmioty własności, traktować należy jedynie jako działanie zmieniające wewnętrzny wygląd pomieszczeń w żadnej mierze niezmieniające rzeczywistych parametrów użytkowych lub technicznych budynku, które to działanie nie stanowi przebudowy w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, a tym samym nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, co doprowadziło do naruszenia art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przez ich niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji niezasadne oddalenie skargi; W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że Prawo budowlane nie stanowi tylko norm o charakterze technicznym, ale zawiera także szereg unormowań odnoszących się lub odsyłających do innych dyscyplin prawa. Podniosła, że roboty budowlane w pełni wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną, mogą być uznane za samowolę budowlaną, jeżeli ich wykonanie narusza innego rodzaju normy związane z procesem budowlanym, o czym świadczy treść art. 5 Prawa budowlanego. W przepisie tym przewidziano obowiązek projektowania i budowania obiektów budowlanych jako całości oraz jego poszczególnych części w sposób określony przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Wskazując na zasadę wolności budowlanej warunkującą prawidłowość procesu inwestycyjno-budowlanego wyjaśniła, że ograniczona ona została poprzez konieczność zgodności realizowanego zamierzenia budowlanego z innymi przepisami prawa, o czym świadczy treść art. 4 Prawa budowlanego. Podkreśliła również, że fakt bycia właścicielem dwóch sąsiadujących lokali mieszkalnych stanowiących odrębne prawo własności nie uprawnia ich właściciela do samowolnego dokonywania prac budowlanych zmieniających granice wydzielonych w budynku lokali. Ponadto w jej ocenie funkcja danej ściany w budynku nie jest bez znaczenia z punktu widzenia konieczności uzyskania pozwolenia na budowę. Wyjaśniła, że przesunięcie ściany rozdzielającej dwa lokale mieszkalne skutkuje zmianą ich powierzchni, co może wpływać na funkcjonalność obu lokali, w tym także na utratę przymiotu lokalu mieszkalnego jednego z nich ze względu na brak zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Z uwagi na brak zarzutów procesowych należy uznać, że stan faktyczny w sprawie nie został podważony i Naczelny Sąd Administracyjny przy rozstrzygnięciu uwzględnia ustalenia zaakceptowane w zaskarżonym wyroku przez Sąd I instancji. Z ustaleń tych wynika, że roboty budowlane w przedmiotowych lokalach zostały przeprowadzone w czasie gdy lokale te stanowiły własność jednej osoby. Stąd też nieuprawnione są wywody skargi kasacyjnej, że przebudowę ściany dokonano w budynku stanowiącym odrębny przedmiot własności. Takie twierdzenie zawarto w zarzucie skargi kasacyjnej dotyczącym naruszenia prawa materialnego. Oczywistym jest, że zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego nie może doprowadzić do zakwestionowania wyroku w zakresie stanu faktycznego sprawy. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie stanowi bowiem właściwej drogi do kwestionowania, niejako za jego pośrednictwem, ustaleń faktycznych. Podważenie ustaleń faktycznych możliwe jest wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia przepisów postępowania na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., które w rozpoznawanej sprawie nie zostały postawione. Za niezasadny należało uznać zarzut dotyczący naruszenia art. 3 pkt 7 i 7a Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przebudowę ściany działowej międzylokalowej znajdującej się pomiędzy lokalami mieszkalnymi nr [...] i [...] w ww. budynku traktować należy jedynie jako działanie zmieniające wewnętrzny wygląd pomieszczeń w żadnej mierze niezmieniające rzeczywistych parametrów użytkowych lub technicznych budynku, które to działanie nie stanowi przebudowy w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, a tym samym nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Naczelny Sąd Administracyjny akceptuje stanowisko zaprezentowane przez Sąd I instancji, że na podstawie ar. 3 pkt 7a Prawo budowlane zwrot przebudowa należy rozumieć jako wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których dochodzi do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, miedzy innymi kubatur, powierzchni zabudowy, wysokości, szerokości czy liczny kondygnacji. Podkreślić należy, że przebudowa stanowi szczególny rodzaj wykonywania robót budowlanych. Mają one m.in. doprowadzić do zmiany parametrów użytkowych (np. powiększenie liczby pomieszczeń) lub technicznych (np. zwiększenie przepustowości instalacji) istniejącego obiektu budowlanego. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że skoro wprowadzając definicję przebudowy ustawodawca nie objaśnił co należy rozumieć przez "zmianę parametrów użytkowych lub technicznych" istniejącego obiektu, wyjaśnienie tego pojęcia wymaga sięgnięcia do wykładni językowej. Według Słownika Języka Polskiego "parametr" to wielkość charakteryzująca materiał lub element z punktu widzenie jego przydatności. Pozwala to na stwierdzenie, że parametrem użytkowym i technicznym będą wszelkie wielkości wyrażone w jednostkach miary czy wagi elementów użytkowych takich jak dach, okna, schody oraz technicznych, takich jak ciężar konstrukcji, czy odporność przeciwpożarowa, które występują w przypadku danego obiektu. Kwalifikując konkretne roboty budowlane jako przebudowę organy nadzoru budowlanego powinny ocenić i wykazać, że w wyniku wykonania danych robót, doszło do zmiany tak rozumianych parametrów budynku. Do kategorii przebudowy mogą być bowiem zakwalifikowane takie tylko prace powodujące zmianę parametrów techniczno-użytkowych, co do których organowi udało się wykazać w postępowaniu wyjaśniającym, że ingerują one w układ obciążeń w sposób wymagający konstruowania struktury nośnej obiektu na nowo, tak jak dzieje się to podczas budowy nowego obiektu (por. NSA w wyroku z dnia 4 marca 2010 r. II OSK 493/09) . W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego roboty budowlane w ścianach działowych, które nie ingerują w konstrukcję obiektu nie można zakwalifikować jako przebudowy (por wyrok NSA z 25 stycznia 2013 r. II OSK 627/12). Przy czym podkreślenia wymaga, że identyczne prace należy traktować odmiennie w zależności jakiej ściany dotyczą. Oczywistym jest, że roboty odnoszące się do ściany nośnej stanowią ingerencje w konstrukcję budynku i stanowią przebudowę. Natomiast jako przebudowy w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można zakwalifikować przesunięcia ścianki działowej. W związku z powyższym zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że na powyższe robot budowlane wykonane przez poprzedniego właściciela obydwu lokali nr [...] i [...] nie było wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia, a więc nie zostały one wykonane w warunkach samowoli budowlanej wymagającej ingerencji organów nadzoru budowlanego w ramach postępowania naprawczego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. W związku z powyższym zarzut naruszenia art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego nie zasługuje na uwzględnienie. W konsekwencji skarga kasacyjna jako nieposiadająca usprawiedliwionych podstaw prawnych została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.