II OSK 644/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 363/20 w sprawie ze skargi M.G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie obowiązku doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 października 2020 r. sygn akt VII SA/Wa 363/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie obowiązku doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego. Zaskarżony wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. (zwany dalej: PINB) na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U z 2018 r. poz. 1202 ze zm.; zwanej dalej: p.b.) nałożył na M.G. obowiązek doprowadzenia budynku garażowego na działkach ew. nr [...] w miejscowości [...] przy ul. [...], do stanu poprzedniego tj. zgodnego z zatwierdzonym projektem architektoniczno-budowlanym, będącym integralną częścią decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] września 2005 r. znak: [...]. Po rozpatrzeniu odwołania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: WINB) decyzją z dnia 2 grudnia 2019 [...]. nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję PINB. WINB wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji, że postanowieniem z dnia [...] września 2018 r. nr [...] PINB został nałożone na inwestora obowiązek uzupełnienia przedłożonego projektu budowlanego zamiennego według określonych wytycznych. Przedłożony w dniu [...] grudnia 2018 r. projekt budowlany zamienny nie spełnia wymagań prawa. Projekt pierwotny garażu 2-stanowiskowego przewidywał usytuowanie budynku od strony wschodniej w odległości 3 m, od strony południowej zaś w granicy z działką nr [...]. W przedłożonej dokumentacji zamiennej określono lokalizację budynku od strony działki nr ew. [...] w odległości od 20 do 73 cm, natomiast odległość budynku od granicy z działką nr ew. [...] wynosi od 2,59 do 2,80 m, co jest niezgodne z projektem pierwotnym oraz narusza § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.; zwanego dalej: r.w.t.). Nadto, w przedłożonym projekcie zamiennym nie wskazano robót budowlanych koniecznych do wykonania w celu doprowadzenia przedmiotowego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 28 października 2020 r. sygn akt VII SA/Wa 363/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.G. na ww. decyzję WINB z dnia [...] grudnia 2019 r., W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że na mocy decyzji z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] prawomocnie nałożono na skarżącego obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego wyznaczając mu w tym zakresie 12- miesięczny termin. Skarżący taki projekt przedłożył, jednakże nie spełniał on wymagań przewidzianych w kwestii zgodności z przepisami technicznymi i planu miejscowego. Postanowieniem z [...] września 2018 r. skutecznie wezwano skarżącego do poprawienia projektu zamiennego, który dotknięty był omówionymi w tym postanowieniu wadami. Zdaniem Sądu I instancji postanowienie zostało skutecznie doręczone M.G. (do rąk ojca K.G.). Co istotne, na skutek owego postanowienia, wadliwie wedle skarżącego doręczonego, wykonał on (w sensie formalnym) zawarte w nim wytyczne, bowiem ponownie przedłożył w dniu [...] grudnia 2018 r. projekt budowlany zamienny, który jednak po raz kolejny nie spełniał wymagań nałożonych owym postanowieniem. Sąd I instancji stwierdził, że w przypadku stwierdzenia, że adresat obowiązku nie przedłożył projektu zamiennego, względnie przedłożył go, lecz ten nie spełnia wymogów przepisów prawa, organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest zastosować art. 51 ust. 5 p.b. Wskazany przepis należy zatem rozumieć w ten sposób, że w zakresie jego hipotezy znajduje się oprócz w ogóle nie przedłożenia projektu zamiennego, również jego wprawdzie formalne przedłożenie jednak z wadami (brakami bądź niezgodnościami), których nie usunięto w terminie wskazanym przez organ. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżącego dotyczącego wadliwego doręczenia postanowienia wzywającego do uzupełnienia i poprawienia projektu zamiennego. Sąd zwrócił uwagę na fakt odwołania pełnomocnictwa. Stwierdził ponadto, że nawet przyjmując wadliwość doręczenia postanowienia z [...] września 2018 r., czego nie sposób podzielić w kontekście ponad czteroletniego działania skarżącego w sprawie po dokonaniu wypowiedzenia, miał on wystarczającą wiedzę na temat decyzji, postanowienia i nałożonych obowiązków, w szczególności zaś podjął działania w celu wykonania tego aktu. Co istotne, skarżący otrzymał również zawiadomienie o zakończeniu postępowania w trybie art. 10 § 1 k.p.a. Decyzja końcowa organu I instancji została wydana dopiero po pół roku od owego zawiadomienia, przy czym w tym czasie skarżący zapoznawał się aktami sprawy. Także w postępowaniu odwoławczym, toczącym się przez pół roku nie poprawiono błędów projektu zamiennego, wiedząc z zaskarżonej decyzji jakie wady kwestionuje PINB. Co więcej, nie podnoszono w odwołaniu argumentów dotyczących wadliwego doręczenia korespondencji, W efekcie powyższego nie można przyjąć, aby skarżący nie widział o postanowieniu, bo go nie otrzymał. Skarżący otrzymał postanowienie, podjął się jego realizacji i ostatecznie go nie wykonał. W skardze kasacyjnej M.G. zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1. art. 7 k.p.a., w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na ustaleniach dokonanych na podstawie niekompletnego materiału dowodowego, nie pozwalającego na wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, co skutkowało błędnym zastosowaniem przepisu art. 51 ust. 1 p.b.; 2. art. 9, art. 10, art. 32, art. 40 § 1 i 2 k.p.a. poprzez zaaprobowanie doręczania korespondencji z pominięciem pełnomocników, w tym postanowienia z dnia [...] września 2018 r., co doprowadziło do pozbawienia M.G. ochrony swych praw i interesów, a także do naruszenia zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym; 3. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 a i c p.p.s.a., poprzez zaniechanie przez Sąd uchylenia decyzji organu I i II instancji i umorzenia postępowania, w sytuacji gdy z okoliczności faktycznych sprawy jednoznacznie wynikało, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa; 4. art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 5 p.b. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie w przypadku, gdy nie doręczono skarżącemu w sposób prawidłowy postanowienia PINB z dnia [...] września 2018 r., co w efekcie uniemożliwiło uzupełnienie dokumentacji projektowej. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w dniu 8 czerwca 2009 r. pełnomocnikiem M.G.. został ustanowiony adwokat M.W.. W substytucji adwokata M.W. działał adwokat P.K. W dniu 8 lipca 2014 r. kolejnym pełnomocnikiem M.G. został ustanowiony B.Z.. Skarżący w sposób nieprawidłowy i bezskuteczny odwołał pełnomocnictwo adwokatowi P.K.. Nie uczynił tego jednak względem adwokata M.W., ani względem B.Z. Odwołanie pełnomocnictwa adwokatowi P.K. nie było skuteczne, albowiem M.G. nigdy nie udzielał mu takiego pełnomocnictwa. Adwokat P.K. działał jedynie z substytucji adwokata M.W. Tymczasem korespondencja, w tym decyzje PINB i WINB, zostały doręczone bezpośrednio stronie z pominięciem pełnomocników. Organy nadzoru budowlanego w istocie pozbawiły M.G. ochrony jego praw i interesów, a także doprowadziły do naruszenia zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. Powyższe uchybienia procesowe doprowadziły w istocie do uniemożliwienia M.G. wykonania postanowienia PINB z dnia [...] września 2018 r. w zakresie prawidłowego uzupełnienia dokumentacji projektowej, co skutkowało z kolei wydaniem błędnej decyzji z naruszeniem przepisów art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 5 p.b. Nie sposób się zgodzić z poglądem Sądu I instancji, iż M.G. czynnie uczestniczył w postępowaniu przed organami administracyjnymi, a więc nie doszło do naruszenia jego praw. Gdyby korespondencja była doręczana, a w tym postanowienie z dnia [...] września 2018 r., w sposób prawidłowy, to nie doszłoby do żadnych uchybień ze strony skarżącego i stosowna dokumentacja z pewnością zostałaby należycie uzupełniona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. poz. 1842 z późn. zm.). Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok. W granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również powodów przemawiających za uchyleniem kwestionowanego orzeczenia z tych powodów. Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., bowiem autor skargi kasacyjnej nie precyzuje na czym dokładnie polegać miało ich naruszenie. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że autor skargi kasacyjnej nie może ograniczyć się tylko do powołania przepisu prawa, który w jego ocenie został naruszony, ma bowiem obowiązek uzasadnić w czym upatruje uchybienia temu przepisowi. Autor skargi kasacyjnej stwierdził, że naruszenie art. 7 k.p.a., w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegać miało na oparciu rozstrzygnięcia na ustaleniach dokonanych na podstawie niekompletnego materiału dowodowego, nie pozwalającego na wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, co skutkowało błędnym zastosowaniem przepisu art. 51 ust. 1 p.b. Autor skargi kasacyjnej nie rozwinął tej argumentacji również w jej uzasadnieniu. Nie wskazał, dlaczego materiał dowodowy zebrany przez organy nadzoru budowlanego, Sąd I instancji powinien uznać za niekompletny, jakie okoliczności faktyczne wymagały dodatkowego ustalenia i dlaczego zebrany przez organy materiał dowodowy nie pozwalał na prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego. Tak sformułowany zarzut nie mógł okazać się skuteczny. Podobnie w przypadku zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 a i c p.p.s.a., które polegać miało zdaniem skarżącego na zaniechaniu przez Sąd uchylenia decyzji organu I i II instancji i umorzenia postępowania, w sytuacji gdy z okoliczności faktycznych sprawy jednoznacznie wynikało, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Autor skargi kasacyjnie nie wyjaśnia natomiast w czym upatruje bezprzedmiotowości postępowania. Skoro bowiem autor skargi kasacyjnej twierdzi, że Sąd I instancji nie dostrzegł, iż organ II instancji powinien orzec na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie administracyjne, to powinien jednocześnie wskazać, jakie okoliczności przemawiać miały za wydaniem takiego rozstrzygnięcia. Przepis art. 105 § 1 k.p.a. przewiduje, że organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części. Prawidłowo postawiony zarzut w tym zakresie wymagał zatem od autora skargi kasacyjnej wykazania, w czym upatruje bezprzedmiotowości postępowania. Wymóg przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Naczelny Sąd Administracyjny do domyślania się, w jaki sposób wskazany przez autora skargi kasacyjnej przepis miałby zostać naruszony. Również zarzut naruszenia art. 9, art. 10, art. 32, art. 40 § 1 i 2 k.p.a. nie mógł doprowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej. W ocenie skarżącego kasacyjnie naruszenie tych przepisów w postępowaniu administracyjnym polegać miało na doręczeniu korespondencji z pominięciem pełnomocników, w tym postanowienia z dnia [...] września 2018 r., co doprowadziło do pozbawienia M.G. ochrony swych praw i interesów, a także do naruszenia zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. Podkreślenia wymaga, że o skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To zaś nakłada na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek wykazania istnienia związku przyczynowego pomiędzy zarzucanym uchybieniem przepisom postępowania, a wydanym orzeczeniem. Sąd I instancji trafnie ocenił, że nawet gdyby w toku postępowania organy uchybiły przepisom dotyczącym doręczenia przesyłek w sposób wskazany przez skarżącego, to w kontekście ponad czteroletniego działania Skarżącego w sprawie po dokonaniu wypowiedzenia pełnomocnictwa, nie sposób uznać, aby uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy. Niewątpliwie bowiem skarżący posiadał wystarczającą wiedzę na temat decyzji, postanowienia i nałożonych obowiązków, a co istotne podjął działania w celu wykonania tego aktu. Skarżący również po wydaniu decyzji zobowiązującej do przywrócenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, w toku postępowania odwoławczego, nie uzupełnił braków projektu budowlanego zamiennego w sposób umożliwiający doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Nie sposób ponadto nie zauważyć, że w toku postępowania, a w szczególności w odwołaniu od decyzji PINB skarżący nie podnosił okoliczności błędnego doręczania korespondencji. W konsekwencji niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 5 p.b. Nie jest kwestionowana przez skarżącego kasacyjnie okoliczność, iż przedłożony przez niego projekt budowlany zamienny zawierał błędy uniemożliwiające doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodne z prawem. W takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego zobowiązany był nałożyć na podstawie art. 51 ust. 5 p.b. obowiązek doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Sąd I instancji wyraził prawidłowy pogląd, iż przez niewykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 5 p.b. należy również rozumieć taki przypadek, kiedy został sporządzony i przedstawiony przez inwestora projekt budowlany zamienny, jednak nie może być on zatwierdzony bowiem nie odpowiada wymogom prawa. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.