III SAB/Gd 58/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Sędzia WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 października 2022 r. sprawy ze skargi A. P. na bezczynność Wojewody w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy 1. zobowiązuje Wojewodę do rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w terminie trzech miesięcy od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej A. P. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, skarżąca A. P. w dniu 18 grudnia 2020 r. złożyła , skierowany do Wojewody, wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Do wniosku , między innymi, dołączono pismo adw. P. T., w którym podano, że jako pełnomocnik skarżącej wnosi o przesyłanie wszelkiej korespondencji na adres kancelarii adwokackiej w W. Do pisma nie dołączono pełnomocnictwa. Pismem z dnia 28 maja 2021 r. Wojewoda wezwał skarżącą - na wskazany przez nią jej adres zamieszkania w G. – o dopełnienie obowiązku osobistego złożenia wniosku informując, że brak stawiennictwa w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Korespondencja kierowana do skarżącej nie została przez nią odebrana osobiście. Przesyłka została dwukrotnie awizowana – dnia 4 czerwca 2021 r. i dnia 14 czerwca 2021 r., a następnie w dniu 21 czerwca 2021 r. została skierowana do nadawcy. W dniu 14 czerwca 2021 r. adw. P. T. nadał w placówce pocztowej pismo z dnia 13 czerwca 2021r., które do organu wpłynęło w dniu 18 czerwca 2021 r., w którym zawiadamiał organ - jako pełnomocnik skarżącej – o zmianie swojego adresu, wnosząc o doręczanie wszelkiej korespondencji na wskazany adres kancelarii adwokackiej w P. Następnie do organu wpłynęło pismo adw. P. P. z dnia 12 listopada 2021 r., w którym wniósł on o informację o stanie sprawy i o ewentualnej konieczności uzupełnienia materiału dowodowego. Do pisma dołączono pełnomocnictwo, udzielone pełnomocnikowi przez skarżącą. Wojewoda, pismem z dnia 3 stycznia 2022 r., skierowanym do pełnomocnika skarżącej poinformował o pozostawieniu, na podstawie art. 105 ust.2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, wniosku skarżącej bez rozpoznania. Organ przedstawił stan faktyczny sprawy podając - jako przyczynę pozostawienia wniosku bez rozpoznania - niedopełnienie przez skarżącą obowiązku osobistego złożenia wniosku. Organ wskazał, że doręczyciel nie zastał skarżącej pod adresem, pod który kierowana była korespondencja, wobec czego przesyłka została awizowana w dniach 4 i 14 czerwca 2021 r., a następnie zwrócona do nadawcy, bowiem nie została odebrana w terminie. Pozostawienie pisma w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia było prawidłowe i skutkowało pozostawieniem wniosku bez rozpoznania, na podstawie art. 105 ust.2 ustawy o cudzoziemcach. W dniu 23 lutego 2022 r. skarżąca A. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Wojewody, wnosząc o zobowiązanie organu do doręczenia jej wezwania do osobistego stawiennictwa celem umożliwienia uzupełnienia braku formalnego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i o zobowiązanie organu do merytorycznego rozpoznania jej wniosku. Podała, że organ w sposób nieuprawniony pozostawił jej podanie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej bez rozpatrzenia, naruszając art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 105 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, wobec bezzasadnego przyjęcia fikcji doręczenia wezwania do uzupełnienia braków formalnych w sytuacji, gdy doszło do nieprawidłowości ze strony Poczty Polskiej , skutkującej brakiem możliwości odbioru wezwania do osobistego stawiennictwa. Powołując się na przedłożoną umowę najmu lokalu mieszkalnego, wydruk potwierdzenia nadania do niej i odbioru przez nią innej przesyłki pocztowej za pośrednictwem Poczty Polskiej pod adresem tego lokalu , wydruk potwierdzenia nadania do niej i odbioru przez nią innej przesyłki kurierskiej za pośrednictwem DPD pod adresem tego lokalu skarżąca wskazała, że stale zamieszkuje pod adresem podanym organowi jako adres zamieszkania i adres do doręczeń, regularnie odbiera też kierowaną do niej na ten adres korespondencję. Wskazała ponadto, że jej wniosek wpłynął do organu 18 grudnia 2020 r. , a organ wysłał do niej wezwanie do uzupełnienia braku formalnego dopiero 28 maja 2021 r., czyli ponad 5 miesięcy po złożeniu wniosku. Następnie organ przez 8 miesięcy nie podjął żadnej próby kontaktu ze skarżącą i nie poinformował jej o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Dopiero na skutek pisma o udzielenie informacji o stanie sprawy dowiedziała się, że wniosek pozostawiono bez rozpoznania na skutek nieuzupełnienia braków formalnych wniosku , a przesyłka kierowana do niej została awizowana i organ przyjął fikcję doręczenia na podstawie art. 44 § 4 k.p.a. Skarżąca wniosła w dniu 19 stycznia 2022 r. ponaglenie, lecz organ pozostał przy stanowisku, że prawidłowo przyjął fikcję doręczenia wezwania do usunięcia braków formalnych wniosku. Zdaniem skarżącej organ błędnie przyjmuje, że nie ma on obowiązku dalszego prowadzenia postępowania i wydania merytorycznej decyzji. Zastępcza forma doręczenia pisma przewidziana w art. 44 k.p.a. rodzi domniemanie prawne, że pismo zostało adresatowi doręczone, które jednak może zostać obalone - gdy adresat udowodni, że pismo nie zostało mu doręczone z przyczyn od niego niezależnych. Skarżąca podkreśliła, że wezwanie nie zostało jej doręczone z powodu nieprawidłowości, leżących po stronie Poczty Polskiej. W dniu dokonania awiza - 4 i 14 czerwca 2021 r. skarżąca przebywała w pokoju w akademiku pod wskazanym przez siebie adresem, przygotowując się do egzaminu. Doręczyciel nie podjął próby bezpośredniego doręczenia przesyłki, nie pozostawił też ani w skrzynce pocztowej, ani w innym miejscu, awiza. Zwróciła też uwagę, że powszechnie znane są , występujące na znaczną skalę i powtarzające się w przedmiotowym okresie ( III fala epidemii Covid- 19) nieprawidłowości w doręczaniu korespondencji przez Pocztę Polską, ze względu na obawy doręczycieli przed bezpośrednią stycznością z adresatami korespondencji i powodowane tym zakłócenia w doręczaniu listów. Skarżąca jest obywatelką B., a jej powrót do kraju w chwili obecnej może wiązać się z negatywnymi konsekwencjami. Z uwagi na sytuację polityczną na B. zbudowała centrum swych spraw życiowych w Polsce, jest studentką A w G., mieszka w akademiku , pragnie ukończyć studia i legalnie pozostać w RP. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że wezwanie do usunięcia braków formalnych wniosku skierowano na prawidłowy adres, wobec czego zostało ono skutecznie doręczone zastępczo zgodnie z art. 44 § 4 k.p.a. Pozostawienie wniosku skarżącej bez rozpoznania było w tej sytuacji prawidłowe. W aktach sprawy znajdują się pisma P. T. wskazujące na inny adres do doręczeń, nie złożono jednak pełnomocnictwa do reprezentowania skarżącej w przedmiotowym postępowaniu, wobec czego organ nie mógł skierować pisma na adres wskazany przez osobę, nie będącą pełnomocnikiem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. Nie budzi wątpliwości Sądu możliwość wniesienia skargi na bezczynność organu po podjęciu czynności pozostawienia wniosku bez rozpoznania, bowiem zgodnie z uchwałą 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r. I OPS 2/13 , na pozostawienie podania bez rozpoznania przysługuje skarga na bezczynność organu (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawy ze skarg w przedmiocie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania mogą być rozpoznawane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym – co też miało miejsce w niniejszej sprawie. Jak stanowi art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Skarżąca spełniła ten wymóg formalny. Skarga podlegała uwzględnieniu. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, mając na uwadze treść przywołanego wyżej przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. , mimo braku tego rodzaju zarzutu zawartego w skardze uznał, że w okolicznościach faktycznych sprawy istotne jest nie tyle to, czy przesyłka skierowana przez organ do skarżącej na adres jej zamieszkania została prawidłowo awizowana, ale to , czy organ prawidłowo skierował wezwanie z dnia 28 maja 2021 r. do skarżącej na ten właśnie adres. Zauważyć bowiem należy, że skarżąca do wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy dołączyła pismo adw. P. T., w którym podano, że jako pełnomocnik skarżącej wnosi o przesyłanie wszelkiej korespondencji na adres kancelarii adwokackiej w W. Kodeks postępowania administracyjnego normuje zasady działania strony przez pełnomocnika, działania pełnomocnika oraz sposób doręczania pism w sytuacji, gdy strona ustanowiła pełnomocnika. Zgodnie z art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. W myśl art. 33 § 3 k.p.a. pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Adwokat, radca prawny, rzecznik patentowy, a także doradca podatkowy mogą sami uwierzytelnić odpis udzielonego im pełnomocnictwa oraz odpisy innych dokumentów wykazujących ich umocowanie. Organ administracji publicznej może w razie wątpliwości zażądać urzędowego poświadczenia podpisu strony. Organ zauważył w odpowiedzi na skargę, że do pisma adw. P. T. nie dołączono pełnomocnictwa. Nie oznacza to jednak, w ocenie Sądu, że w okolicznościach niniejszej sprawy wystosowanie do skarżącej na jej adres wezwania do osobistego stawiennictwa było prawidłowe. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lipca 2022 r. sygn. akt II OSK 2050/19 "W sytuacji, w której zgłaszający się w imieniu strony pełnomocnik nie przedkłada pełnomocnictwa, jego pismo o zgłoszeniu się w imieniu strony jest obarczone brakiem formalnym, w odniesieniu do którego organ powinien uruchomić tryb określony w art. 64 § 2 K.p.a." (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych ; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd ten Sąd orzekający podziela. Jak już wyżej wskazano, skarżąca złożyła wniosek o wydanie zezwolenia w dniu 18 grudnia 2020 r. , a wezwanie do osobistego złożenia wniosku organ wystosował do skarżącej dopiero w dniu 28 maja 2021 r. Mimo że między tymi dwoma zdarzeniami upłynęło ponad pięć miesięcy, organ nie podjął żadnych działań, zmierzających do wyjaśnienia kwestii, czy strona działa przez pełnomocnika, czy też nie. Organ nie dopełnił obowiązku wezwania zgłaszającego się adwokata o uzupełnienie braku formalnego pisma przez przedłożenie oryginału pełnomocnictwa lub urzędowo poświadczonego jego odpisu. Zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a. , jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Doręczenie pisma z pominięciem jej pełnomocnika jest bezskuteczne. Konieczne zatem było jednoznaczne wyjaśnienie, czy strona działa przez pełnomocnika, czy też nie. Skoro nie zostało to wyjaśnione na skutek zaniechań organu, nie miał on podstaw do wystosowania - w tych okolicznościach sprawy - bezpośrednio do skarżącej wezwania do osobistego stawiennictwa, tym bardziej, że pięć miesięcy to okres aż nadto wystarczający do wyjaśnienia, czy braki formalne pisma adwokata zostaną uzupełnione, czy też nie. W tym stanie rzeczy uznać należało, że - w okolicznościach niniejszej sprawy - wystosowanie przez organ wezwania do skarżącej do osobistego złożenia wniosku na adres jej zamieszkania nie mogło wywrzeć skutków prawnych, bowiem było co najmniej przedwczesne. Nie można wobec tego uznać, że skarżąca nie dopełniła wskazanego w wezwaniu obowiązku w terminie, czyli obowiązku osobistego złożenia wniosku. Konsekwencją powyższego stwierdzenia jest uznanie, że pozostawienie przez organ jej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy jest wadliwe, a organ pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Wojewodę do rozpatrzenia wniosku skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w terminie trzech miesięcy od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt 1. sentencji wyroku). Zdaniem Sądu bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów, lecz także warunkowane okolicznościami sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do załatwienia konkretnej sprawy. W tradycyjnym ujęciu rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na akceptację w demokratycznym państwie prawa. W myśl ogólnej reguły z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Wniosek skarżącej został złożony w dniu 18 grudnia 2020 r. Dopiero w dniu 28 maja 2021 r. organ - bez wystosowania wezwania do uzupełnienia braków pisma do adwokata , którego pismo dołączone było do wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy - wezwał skarżącą do dopełnienia obowiązku osobistego złożenia wniosku. Organ nie zareagował też w żaden sposób na drugie pismo tego samego adwokata z dnia 13 czerwca 2021 r. Z akt administracyjnych wynika nadto, że pełnomocnik skarżącej adw. P. P. w dniu 12 listopada 2021 r. zwrócił się do Wojewody o udzielenie informacji o stanie sprawy, na które nie uzyskał odpowiedzi. Organ na skutek tego pisma nie podjął też żadnych czynności w sprawie. Dopiero po interwencji skarżącej u Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 18 grudnia 2021 r., po której Kancelaria Prezydenta RP w dniu 27 grudnia 2021 r. zwróciła się do Wojewody o rozpatrzenie sprawy w zakresie kompetencji i udzielenie skarżącej stosownych wyjaśnień , Wojewoda w dniu 3 stycznia 2022 r. pozostawił wniosek skarżącej z dnia 18 grudnia 2020 r. bez rozpoznania. Uczynił to ponadto, jak wywiedziono wcześniej , wadliwie. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd uznał, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a., że stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (punkt 2. sentencji wyroku). Sąd w ramach przyznanej w art. 149 § 2 p.p.s.a. kompetencji ("sąd może"), zdecydował o niewymierzaniu organowi grzywny ani nieprzyznawaniu od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, tym bardziej , że strona o to nie wnosiła. Orzeczenie o kosztach postępowania (punkt 3. sentencji wyroku) zostało wydane na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę składa się wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł, opłata za pełnomocnictwo w wysokości 17 zł oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w wysokości stawki wynikającej z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2015 r., poz. 1800 ze zm.) w wysokości 480 zł.