I OW 203/17

SENTENCJA POSTANOWIENIE Dnia 5 grudnia 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Skarbu Państwa – Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Skarbem Państwa – Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad a Zarządem Powiatu W. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania sprawy dotyczącej zezwolenia na lokalizację urządzenia infrastruktury technicznej w pasie drogi powiatowej postanawia: oddalić wniosek. UZASADNIENIE Skarb Państwa – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego poprzez wskazanie Zarządu Powiatu W. jako właściwego zarządcę ulicy R. na terenie Gminy O.. W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż w dniu [...] maja 2017 r. do GDDKiA Oddział w W. wpłynęło od Zarządu Powiatu W. zawiadomienie z dnia [...] maja 2017 r. znak: [...], w którym, na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., przekazano wniosek z dnia [...] kwietnia 2017 r. złożony przez A. K. w sprawie wydania "zezwolenia na lokalizację urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami i potrzebami ruchu drogowego w pasie drogi powiatowej nr .... (nazwa drogi) Ż., R. działka (drogowa) nr ew w miejscowości K. gmina O. urządzenia: kabel światłowodowy". Wnioskodawca stwierdził, że przedmiotowy odcinek drogi publicznej, pozostaje pod jurysdykcją Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Przedmiotowy odcinek drogi publicznej, w pasie którego Inwestor wystąpił o umieszczenie urządzenia, jest, zdaniem organu, odcinkiem drogi powiatowej nr [...] – z mocy art. 10 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, dalej "u.o.d.p." (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440). Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w W., jako inwestor budowy autostrady [...] na odcinku od granicy województwa łódzkiego/mazowieckiego do węzła K. zgodnie z projektem budowlanym oraz zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę decyzją Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...] października 2010 r., została zobowiązana również do przebudowy dróg o kategoriach innych niż krajowe (wojewódzkie, powiatowe i gminne), w zakresie wynikającym z oddziaływania autostrady na sieć drogową. W związku z przecięciem przez budowaną autostradę [...] ciągu drogi powiatowej nr [...] (dawniej nr [...]) należało przebudować/wybudować jej odcinek w celu połączenia z lokalnym układem drogowym, tj. ul. Ż.. Zdaniem wnioskodawcy nowo wybudowany odcinek drogi publicznej leży w ciągu drogi powiatowej, z mocy art. 10 ust. 4 u.o.d.p. – stanowi odcinek drogi powiatowej nr [...], znajdującej się w zarządzie Zarządu Powiatu W.. W dniu [...] maja 2012 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją nr [...] wydał Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad pozwolenie na użytkowanie części zamierzenia inwestycyjnego, tj. odcinka Autostrady [...], w km od 449+100,00 do km 456+175,00 wraz z towarzyszącą mu infrastrukturą techniczną, oznaczony w zatwierdzonym projekcie budowlanym symboliką E. Od dnia [...] maja 2012 r. zarządcą przebudowanego i dobudowanego odcinka ulic R. i Ż., z mocy prawa, stał się Zarząd Powiatu W. na terenie gminy O.. W celu uporządkowania spraw gruntowych, GDDKiA Oddział w W. zlecił firmie geodezyjnej przygotowanie dokumentacji (wstępnych projektów podziału) w celu przeprowadzenia postępowania podziałowego, w celu wydzielenia z nieruchomości leżących w liniach rozgraniczających inwestycji – autostrada [...] na odcinku [...] – terenów stanowiących pas drogowy dróg lokalnych w tym również drogi powiatowej nr [...]. Po uzyskaniu prawomocnych decyzji podziałowych GDDKiA złoży wnioski o wygaszenie trwałego zarządu jako dla nieruchomości zbędnych na cele statutowe GDDKiA. O pełnieniu funkcji zarządcy decyduje kategoria drogi, a nie tytuł prawny do gruntu. Sam fakt posiadania tytułu prawnego do gruntu zajętego pod drogę, w postaci trwałego zarządu nie musi oznaczać, że zarządcą drogi jest ta jednostka. Zarządzanie drogami publicznymi nie jest wynikiem przysługiwania tytułu własności do danej drogi publicznej, lecz wynikiem zaliczenia drogi do jednej z ustawowo określonych w art. 2 ust. 1 u.o.d.p. kategorii dróg publicznych. Skoro tylko zarządca drogi jest organem uprawnionym do wydawania decyzji administracyjnych (art. 20 pkt 1-18 u.o.d.p.), to bez znaczenia jest problem cywilistyczny dotyczący własności gruntu, na którym znajduje się nieruchomość drogowa, lecz istotnym jest kto jest zarządcą drogi. GDDKiA była inwestorem przebudowy istniejącego fragmentu i budowy nowego odcinka drogi nr [...], natomiast nigdy nie była jej zarządcą. Z chwilą wydania pozwolenia na użytkowanie jej zarządcą stał się Zarząd Powiatu W.. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Zarząd Powiatu W. przedstawił w załączeniu: ‒ tekst uchwały Rady Powiatu W. z dnia [...] września 2014 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg powiatowych oraz ustalenia przebiegu dróg powiatowych opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego w dniu [...] grudnia 2014 r. (poz. 11890), ‒ kopię decyzji nr [...] z dnia [...] października 2007 r. wydanej przez Wojewodę Mazowieckiego, ‒ kopię fragmentu operatu technicznego, ‒ kopię wypisu z rejestru gruntów, ‒ mapę z zasobów Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej dla Powiatu W.. Odnosząc się do przedmiotowej sprawy, Zarząd Powiatu wyjaśnił, że w załączniku nr [...] do wyżej wymienionej uchwały w poz. 19 ppkt 1 opisany został przebieg drogi powiatowej nr [...] - od drogi serwisowej autostrady [...] – K. – J. – do skrzyżowania z DP nr [...]. Natomiast przebieg odcinka drogi powiatowej nr [...] – ul. R. (od węzła nr [...] do węzła nr [...]) w formie graficznej przedstawiony został w załączniku nr [...] do wyżej wymienionej uchwały. Węzeł nr [...] stanowi jednocześnie granicę działek ewidencyjnych w miejscowości Konotopa: ‒ nr [...] stanowiącej pas drogowy odcinka drogi powiatowej [...], ‒ nr [...] stanowiącej pas drogowy autostrady [...]. Na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (znak [...]) Wojewoda Mazowiecki decyzją nr [...] z dnia [...] października 2007 r. orzekł o nabyciu przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym położonych w gminie O. obręb K., stanowiących działki ewidencyjne: nr [...],[...],[...],[...] z przeznaczeniem pod budowę autostrady płatnej [...] - odcinek przebiegający od węzła [...] do węzła [...]. Wyżej wymienione działki zostały wydzielone w wyniku podziału działki ewidencyjnej nr [...] (która stanowiła odcinek pasa drogowego drogi powiatowej nr [...] w miejscowości K.) przez firmę [...]. [...] wpisano do ewidencji zasobu powiatowego w dniu [...] czerwca 2005 r. nr ew. gmina [...]. W operacie technicznym zawarty jest rysunek, który przedstawia szczegółowo granicę pomiędzy pasem drogowym drogi powiatowej, a pasem drogowym autostrady na wysokości działki nr ew. [...], obręb K.. Ponadto z danych zawartych w wypisie z rejestru gruntów wynika, że obecna dz. ew. nr [...] powstała z połączenia dz. [...] i [...] decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. Starosty W.. Za nowo wybudowany odcinek drogi w rozumieniu art. 10 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych należy uznać jedynie taki, który spełnia wymagania techniczno funkcjonalne określone w przepisach rozporządzenia z dnia 20 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz .430). Z wyżej wymienionego aktu prawnego (§ 4 ust. 2 pkt 3) wynika, że drogi zaliczone do jednej z kategorii 9/68, w rozumieniu przepisów o drogach publicznych, powinny mieć parametry techniczne i użytkowe odpowiadające klasom dróg: drogi powiatowe – klasy G, Z i wyjątkowo klasy L. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, Oddział w W. nie przedstawiła Zarządowi Powiatu W. przebiegu odcinka pasa drogowego drogi powiatowej nr [...] (odcinków ulic R. i Ż.), dla których –według zapisu zawartego na str. 3 wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego –od dnia [...] maja 2012 r. z mocy prawa stał się zarządcą. Również nie została przedstawiona dokumentacja techniczna, z której wynika klasa drogi "przebudowanego i dobudowanego odcinka ulic R. i Ż.". Zdaniem Zarządu Powiatu W. działka nr ew. [...] stanowi pas drogowy autostrady wraz z dodatkową jezdnią do obsługi ruchu lokalnego. Wybudowana jezdnia dla ruchu lokalnego nie posiadała nigdy kategorii drogi powiatowej. Stanowi również dojazd do obsługi technicznej autostrady. Zarząd Powiatu W. nie jest uprawniony do wydawania decyzji administracyjnych w zakresie części działki ew. nr [...], ponieważ Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad nie wydzieliła pasa drogowego dla drogi powiatowej nr [...]. Do czasu dokonania rozdziału działki nr [...] w celu wydzielenia ciągu ul. Rajdowej oraz formalnego przekazania dokumentacji powykonawczej dysponowanie terenem wyżej wymienionej działki powinno być w gestii GDDKiA Oddział W.. W odpowiedzi na pismo Zarządu Powiatu GDDKiA Oddział w W. wskazał, iż w odniesieniu do uchwały [...] Rady Powiatu W. z dnia [...] września 2014 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg powiatowych oraz ustalenia przebiegu dróg powiatowych, ww. uchwała nie mogła być skuteczna w zakresie pozbawienia części (odcinka) drogi powiatowej kategorii drogi powiatowej – "skrócić" jej przebiegu powstałego z mocy art. 10 ust. 4 u.o.d.p. z chwilą uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, tj. w dniu 21 maja 2012 r., gdyż zgodnie z art. 10 ust. 3 u.o.d.p. pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, z wyjątkiem przypadku wyłączenia jej z użytkowania, jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia jej do nowej kategorii, co w tym przypadku nie miało miejsca. Decyzja wywłaszczeniowa nr [...] objęła część terenu pod przedmiotową drogą powiatową, gdyż było to niezbędne dla uzyskaniu pozwolenia na budowę, umożliwiającego GDDKiA budowę autostrady [...]. Konieczność wykonania przebudowy drogi powiatowej nr [...] spowodowana została przez inwestycję GDDKiA, tj. budowę autostrady [...] i wynikający z tego obowiązek dostosowania dotychczasowych układów komunikacyjnych do nowych warunków istniejących w strefie budowanej autostrady [...]. W odniesieniu do przeprowadzonego połączenia działek na etapie realizacji inwestycji drogowej wymagane było połączenie działek jednorodnych fizycznie i prawnie na terenie obrębu, takiej procedury wymagały dokumenty kontraktowe. Jednakże na etapie utrzymania i zarządzania drogą część gruntów stała się zbędna, a przy tym nieodpowiadająca kompetencjom zarządcy drogi wynikającym z ustawy o drogach publicznych. Przebudowany/dobudowany odcinek drogi powiatowej został wykonany na parametrach klasy Z, KR3. Odnośnie braku wydzielenia z działki nr ew. [...] pasa drogowego drogi powiatowej GDDKiA stwierdziła, że w celu uporządkowania spraw gruntowych, tj. wydzielenia z nieruchomości leżących w liniach rozgraniczających inwestycji – autostrada [...] na odcinku [...] – terenów stanowiących pas drogowy dróg lokalnych, w tym również drogi powiatowej nr [...], opracowano wstępne projekty podziału, co umożliwi wszczęcie postępowania podziałowego. Przygotowano wstępne projekty podziału, które wraz z wnioskiem o ich zatwierdzenie zostaną złożone do Burmistrza Miasta i Gminy O. i w grudniu 2017 r. Wydzielenie przedmiotowych działek stanowiących pas drogowy drogi powiatowej pozwoli na wygaszenie prawa trwałego zarządu dla GDDKiA, a następnie ustanowienie prawa trwałego zarządu na rzecz zarządu powiatu, wówczas stan prawny nieruchomości będzie tożsamy ze stanem faktycznym i zgodny z art. 22 ust. 1 u.o.d.p. Reasumując, GDDKiA podtrzymała stanowisko, że była tylko inwestorem przebudowy istniejącego fragmentu i budowy nowego odcinka drogi powiatowej Nr[...], natomiast nigdy nie była jej zarządcą. Z chwilą wydania pozwolenia na użytkowanie jej zarządcą stał się Zarząd Powiatu W.. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. – dalej "P.p.s.a."), z zastrzeżeniem art. 22 § 1 k.p.a., sądy administracyjne rozpoznają, spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny (także spór o właściwość), o którym mowa we wskazanym przepisie, należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Zarządem Powiatu W. przez wskazanie Zarządu tego Powiatu jako organu właściwego w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami i potrzebami ruchu drogowego w pasie drogi powiatowej nr [...] Ż. R. stanowiącej działkę o numerze ewidencyjnym [...] w miejscowości K., gminie O.. Wskazać należy, że zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5, 5a i 8, są dla dróg: 1) krajowych – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad; 2) wojewódzkich – zarząd województwa; 3) powiatowych – zarząd powiatu; 4) gminnych – wójt (burmistrz, prezydent miasta). Oznacza to, że określenie podmiotu zarządzającego drogą publiczną jest ściśle uzależnione od kategorii danej drogi. Natomiast art. 10 ust. 4 ustawy o drogach publicznych stanowi, iż nowo wybudowany odcinek drogi zostaje zaliczony do kategorii drogi, w ciągu której leży. W niniejszej sprawie nie zostało bezsprzecznie ustalone, jaki charakter ma przedmiotowy odcinek drogi. Wnioskodawca twierdzi bowiem, że działka o numerze ewidencyjnym [...] w miejscowości K. leży w ciągu drogi powiatowej nr [...], znajdującej się w zarządzie Zarządu Powiatu W.. Zarząd Powiatu twierdzi natomiast, że działka ta nie leży w ciągu ww. drogi powiatowej, tylko stanowi pas drogowy autostrady [...]. Nie ulega wątpliwości, że do dnia rozpoznania niniejszego sporu nie doszło do wydzielenia pasa drogowego dla drogi powiatowej nr [...] na spornym odcinku. Jak stwierdza sam wnioskodawca, postępowanie podziałowe w celu wydzielenia z nieruchomości leżących w liniach rozgraniczających inwestycji – autostrada [...] na odcinku [...] – terenów stanowiących pas drogowy dróg lokalnych, w tym również drogi powiatowej [...], było w chwili składania wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego na etapie zlecenia firmie geodezyjnej przygotowania dokumentacji w celu opracowania wstępnych projektów podziału, a obecnie jest na etapie przygotowania wniosku o zatwierdzenie wstępnych projektów podziału. Z zawartego w aktach sprawy wypisu i wyrysu z rejestru gruntów nie wynika, że działka o numerze ewidencyjnym [...] znajduje się w ciągu drogi powiatowej nr [...]. Z wypisu tego wynika natomiast, że działka ta stanowi ulicę M., jednakże brak jest dowodów potwierdzających, że ulica M. stanowi drogę powiatową nr [...]. W szczególności w wykazie dróg powiatowych na terenie Powiatu W. w opisie drogi powiatowej [...] brak jest wskazania, że drogę tę stanowi ulica M. (por. uchwałę nr [...] Rady Powiatu W. z dnia [...] września 2014 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg powiatowych oraz ustalenia przebiegu dróg powiatowych – Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 23 grudnia 2014 r. poz. 11890). Skoro zatem stan faktyczny w niniejszej sprawie nie został ustalony w sposób nie budzący wątpliwości, to tym samym uznać należy, że złożony w niniejszej sprawie wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego jest przedwczesny. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego nie może sprowadzać się do rozstrzygania sporu o to, czy działka, której dotyczył wniosek o wydanie zezwolenia na lokalizację urządzenia infrastruktury technicznej, leży w ciągu pasa drogowego drogi powiatowej, czy też autostrady. Ponadto Sąd zwraca uwagę wnioskodawcy, iż ponad 5-letni okres czasu, jaki upłynął od wydania pozwolenia na użytkowanie tej części odcinka autostrady [...] (decyzja z dnia [...] maja 2012 r.) jest wystarczającym czasem do zakończenia postępowania podziałowego i wyeliminowania sporów co do przebiegu linii rozgraniczających tej inwestycji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 w związku z art. 15 § 2 i 64 § 3 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.