II GSK 838/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia del. WSA Urszula Wilk po rozpoznaniu w dniu 30 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 886/18 w sprawie ze skargi R.S. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie uprawnień budowlanych oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 13 listopada 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 886/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy R.S. (dalej "skarżący"), uchylił decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej (dalej "organ", "Komisja") z [...] lutego 2018 r. oraz zasądził zwrot kosztów postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złoży organ, wnosząc jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ zrzekł się rozprawy. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 46 ust 1 i 2 dyrektywy 2005/36/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 września 2005 r. w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych (Dz. Urz. UE Nr 255, str. 22; dalej "dyrektywa 2005/36/WE") przez jego błędne zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że skarżący posiada odpowiednie wykształcenie do uzyskania uprawnień budowlanych w specjalności architektonicznej bez ograniczeń; - art. 12 ust 3a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202; dalej "p.b.") oraz § 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 11 września 2014 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz.U. poz. 1278; dalej "rozporządzenie") przez jego błędne zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że organ powinien dopuścić skarżącego do egzaminu z pominięciem kwalifikowania jego wykształcenia. W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, sporządzoną osobiście przez skarżącego, skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej powoływana również jako "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wnosząca skargę kasacyjną złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, zaś skarżący, w terminie czternastu dni od doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Wyjaśnić na wstępie należy również, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658; dalej: nowela), a obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16, z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt. I GSK 1294/16, z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16, z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; publ. CBOSA). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Z uwagi na powyższą regulację prawną Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że w niniejszej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r. Wobec tego do uzasadnienia niniejszego wyroku Sądu kasacyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 p.p.s.a. Obszerność i szczegółowość wywodów uzasadnienia kontrolowanego wyroku, w ocenie Sądu kasacyjnego, uprawnia do ograniczenia rozważań niniejszego uzasadnienia wyłącznie do oceny prawnej zarzutów kasacyjnych. Rozpoznając wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach sformułowanych zarzutów kasacyjnych – wobec niestwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji – Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga ta nie ma usprawiedliwionej podstawy prawnej, bowiem zarzuty kasacyjne nie są zasadne. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. W kontekście na wstępie poczynionych uwag przypomnienia wymaga również i to, że zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym. Jej obligatoryjnym elementem jest ponadto przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej) określonego aktu prawnego, który zdaniem strony został naruszony przez sąd administracyjny I instancji, wskazanie na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest w ogóle możliwa. Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania. Przepis ten musi być wskazany wyraźnie (por. uzasadnienie postanowienia SN z dnia 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997, nr 6–7, poz. 96 oraz postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, ale i na czym naruszenie to polega (błędna wykładnia, niewłaściwe zastosowanie). Przy zarzucie naruszenia prawa procesowego należy zaś wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno przede wszystkim przedstawiać argumenty mające na celu wskazanie słuszności podstaw kasacyjnych. Z powyższego wynika, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. uzasadnia twierdzenie, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi kasacyjnej, które zostały wadliwie skonstruowane. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza bowiem związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien, a ściślej – może, podjąć – działając na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) – w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2014 r., sygn. akt I GSK 482/12). W doktrynie trafnie wskazuje się, że podstawami skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym są określone ustawowo uchybienia, które mogą być przedmiotem formułowania zarzutów przez skarżącego pod adresem wyroku WSA, prowadzących do uchylenia albo zmiany zaskarżonego wyroku (W. Piątek, Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Wolters Kluwer 2011, s. 45-46). Adresatem art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. są autorzy skarg kasacyjnych, nie zaś sądy I instancji. Z tej przyczyny art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (bądź pkt 2 p.p.s.a.) nie może być wzorcem kontroli wyroku sądu I instancji. Wzorcami kontroli, które winny być wskazane w zarzutach skargi kasacyjnej, są natomiast normy odniesienia (wyprowadzane z przepisów nakazujących, zakazujących lub dozwalających, wyznaczających zakres, kryteria i zasady kontroli sprawowanej przez sądu administracyjne – np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c bądź art. 151 p.p.s.a.) oraz normy dopełnienia (normy wynikające z przepisów normujących postępowanie przed organami administracji publicznej; uzasadnienie uchwały I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, cz. III.2, s. 21-23; cz. III.4, s. 38-39). Wadliwy jest także brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów materialnoprawnych z naruszeniem przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak również brak ich odniesienia do postępowania przed sądem pierwszej instancji w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest środkiem prawnym służącym zaskarżaniu wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych. Podstawą skargi kasacyjnej może być m.in. "naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie". W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że powołanie zarzutów w oderwaniu od będących podstawą zaskarżonego wyroku przepisów postępowania sądowego nie może być uznane za spełniające przesłanki podstaw kasacyjnych, gdyż przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym, stosownie do treści art. 173 § 1 p.p.s.a., jest orzeczenie sądu (por. m.in. wyrok NSA z dnia 31 marca 2013 r., II FSK 925/10, LEX nr 1100417). Tymczasem w rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie powiązano zarzucanego naruszenia art. 46 ust. 1 i 2 dyrektywy 2005/36/WE, art. 12 ust. 3a p.b. i § 5 ust. 4 rozporządzenia z jakimkolwiek przepisem postępowania sądowoadministracyjnego. Nie sprecyzowano zatem wyraźnie, na czym – zdaniem skarżącego kasacyjnie organu – polegało naruszenie prawa przez Sąd I instancji, co dowodzi wadliwej konstrukcji skargi kasacyjnej. Uwzględniając przedstawione powyżej uwagi, należy stwierdzić, że pierwszy z zarzutów kasacyjnych został sformułowany z naruszeniem przywołanych zasad, co wyklucza merytoryczne odniesienie się do niego. Autor skargi kasacyjnej podniósł naruszenie przez Sąd I instancji art. 46 ust. 1 i 2 dyrektywy 2005/36/WE przez jego błędne zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że skarżący posiada odpowiednie wykształcenie do uzyskania uprawnień budowlanych w specjalności architektonicznej bez ograniczeń. Zarzut "niewłaściwego zastosowania" prawa materialnego wymaga wykazania i wyjaśnienia, jak powinien być on stosowany ze względu na stan faktyczny sprawy albo dlaczego ze względu na ten stan faktyczny nie powinien być on stosowany, a w przypadku zarzutu niezastosowania tego przepisu, dlaczego powinien być on zastosowany. Zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polega więc na zarzuceniu tzw. błędu subsumcji, tj. gdy ustalony w sprawie stan faktyczny błędnie uznano za odpowiadający albo nieodpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w danej normie prawnej. Innymi słowy, zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (w formie pozytywnej) wiąże się z zarzuceniem zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, albo (w formie negatywnej) z zarzuceniem niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana w sprawie ze względu na ustalenia jej stanu faktycznego. Niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego przez sąd rozumiane jest jako sytuacja polegająca albo na bezzasadnym tolerowaniu błędu subsumcji popełnionego przez organ administracyjny, albo wręcz przeciwnie – na bezzasadnym zarzuceniu organowi popełnienia takiego błędu. W tym kontekście przypomnienia wymaga również, że skuteczność zarzutu naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe (błędne) zastosowanie, wobec tego, że każdorazowo pozostaje on w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego, wymaga podważenia ustaleń faktycznych przyjętych przez sąd administracyjny I instancji za podstawę wyrokowania, z punktu widzenia ich prawidłowości i zgodności z prawem. Tymczasem, stan faktyczny sprawy żadnym zarzutem skargi kasacyjnej skutecznie podważany nie jest. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z poglądem wyrażonym przez Sąd I instancji, że R.S. spełnił wymóg ukończenia studiów drugiego stopnia na kierunku pokrewnym dla danej specjalności, o którym mowa w art. 14 ust. 3 pkt 2 lit. a p.b. Nie ulega jednak kwestii, że nie można w skardze kasacyjnej skutecznie stawiać zarzutu nietrafnego zastosowania prawa materialnego (nawet gdy przepis ten zostanie konkretnie wskazany), jeżeli z uzasadnienia zarzutu i skargi kasacyjnej wynika, że podważane są okoliczności stanu faktycznego, bez wskazania przy tym, jakie normy postępowania naruszył sąd administracyjny I instancji (por. wyrok NSA z dnia 14 października 2004 r., FSK 568/04; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2005 r., II OSK 209/05). Autor skargi kasacyjnej, formułując zarzut naruszenia art. 46 ust. 1 i 2 dyrektywy 2005/36/WE przez błędne jego zastosowanie, całkowicie pominął fakt, że Sąd I instancji w ogóle nie odnosił się do tego przepisu, całą uwagę koncentrował na przepisach krajowych, tj. Prawa budowlanego i rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 11 września 2014 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Poza tym w omawianym zarzucie skarżący kasacyjnie organ wadliwie przyjął, że Sąd I instancji uznał, że skarżący posiada odpowiednie wykształcenie do uzyskania uprawnień budowlanych w specjalności architektonicznej bez ograniczeń. Tymczasem przypomnieć należy, że R.S. złożył wniosek o nadanie uprawnień budowlanych w specjalności architektonicznej do projektowania w ograniczonym zakresie i w tym przedmiocie toczyło się postępowanie przed Krajową Komisją Kwalifikacyjną Izby Architektów RP. W jego ramach na skutek wniesionej skargi od decyzji ww. organu z [...] lutego 2018 r. odmawiającej nadania R.S. wnioskowanych uprawnień orzekał WSA, stwierdzając, że skarżący spełnił wymóg ukończenia studiów drugiego stopnia na kierunku pokrewnym dla danej specjalności, o którym mowa w art. 14 ust. 3 pkt 2 lit. a p.b. Zatem w tym zakresie zaskarżony wyrok nie może być poddany kontroli kasacyjnej. Odnosząc się do drugiego z kolei zarzutu skargi kasacyjnej należy poczynić podobne uwagi, jakie zostały podniesione w stosunku do pierwszego zarzutu kasacyjnego. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu Sąd I instancji nie stosował przepisu art. 12 ust. 3a p.b., ani razu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie powołał się na jego treść, która brzmi następująco: "właściwa izba samorządu zawodowego prowadzi postępowanie kwalifikacyjne składające się z dwóch etapów: 1) kwalifikowania wykształcenia i zawodowej praktyki jako odpowiednie lub pokrewne dla danej specjalności uprawnień budowlanych, zwanego dalej "kwalifikowaniem"; 2) egzaminu ze znajomości procesu budowlanego oraz umiejętności praktycznego zastosowania wiedzy technicznej". Zatem w opisanej sytuacji w żadnej mierze nie można postawić Sądowi I instancji skutecznego zarzutu naruszenia tego przepisu przez jego błędne zastosowanie, tym bardziej, że ten określa kompetencje Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Izby Architektów RP i zakres postępowania kwalifikacyjnego związanych z nadawaniem uprawnień zawodowych. Sąd I instancji nie dopuścił się również naruszenia § 5 ust. 4 rozporządzenia polegającego – zdaniem autora skargi kasacyjnej – na jego błędnym zastosowaniu i "przyjęciu, że organ powinien dopuścić skarżącego do egzaminu z pominięciem kwalifikowania jego wykształcenia." Z całą stanowczością podkreślić należy, że Sąd I instancji, rozpoznając skargę, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, po pierwsze, nie stosował tego przepisu, a kontrolował prawidłowość jego zastosowania przez organ, a po drugie, nie wypowiedział takiego poglądu, jaki został sformułowany w zarzucie kasacyjnym i powtórzony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. WSA badał kwestię, czy skarżący spełnia wymóg posiadania odpowiedniego wykształcenia dla specjalności architektonicznej w ograniczonym zakresie i dokonując wykładni językowej § 5 ust. 4 rozporządzenia, uznał że kierunkami odpowiednimi są architektura lub architektura i urbanistyka, zaś kierunkiem studiów wyższych pokrewnych dla danej specjalności jest kierunek studiów w zakresie budownictwa. Sąd I instancji wypowiedział się w kwestii posiadania przez skarżącego, który ukończył kierunek budownictwo na Politechnice Lubelskiej, wykształcenia dla uzyskania uprawnień budowlanych dla specjalności architektonicznej w ograniczonym zakresie. Innych kwestii związanych z kwalifikowaniem uprawnień skarżącego, a dotyczących m.in. jego praktyki zawodowej, Sąd I instancji nie badał, uznając, że jest to obowiązek organu, który do tej pory nie został zrealizowany. W świetle powyższych okoliczności zarzut naruszenia § 5 ust. 4 rozporządzenia przez jego błędne zastosowanie jest całkowicie chybiony. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną, jako pozbawioną uzasadnionych podstaw, oddalił.