II SA/Gl 1151/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 grudnia 2021 r. sprawy ze sprzeciwu K.W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala sprzeciw. UZASADNIENIE Prezydent Miasta Z. decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 8 ust. 1 i 2, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 36 pkt 1 lit. c, art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 z późn. zm., dalej u.p.s.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej k.p.a.) i in., odmówił K. W. (dalej: strona, skarżący) zasiłku celowego w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł, że dochód skarżącego wynosi 1247,80 zł, co przekracza podwyższone kryterium dochodowe (wynoszące 1051,50 zł dla osoby samotnie gospodarującej), określone w uchwale Nr [...] Rady Miasta Z. z dnia [...] r. w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania nieodpłatnie pomocy w zakresie dożywiania w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności dla osób objętych wieloletnim rządowym programem "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023 (Dz. Urz. Woj. Śl. z [...] r., poz. [...]). Tym samym nie zostały spełnione przesłanki przyznania świadczenia. Organ wskazał także jakimi środkami dysponuje gmina Z. w roku 2021 na realizację zadań własnych z przeznaczeniem na wypłatę zasiłków celowych. W odwołaniu od wskazanej powyżej decyzji skarżący wniósł o uwzględnienie danych od Komornika Sądowego, który błędnie zaksięgował kwoty pobrane za miesiące kwiecień, maj i czerwiec 2021 r. Faktycznie pieniądze przekazano na konto Urzędu Miasta K., Wydziału Spraw Społecznych, Referatu ds. Świadczeń z Funduszu Alimentacyjnego, jako świadczenia alimentacyjne. Wskazał, że płaci alimenty bieżące oraz alimenty zaległe, które pomniejszają sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej SKO) decyzją z dnia [...] r., nr [...], orzekając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. SKO stwierdziło m. in., że konieczne jest ustalenie przez organ I instancji rzeczywistej wysokości dochodu skarżącego w maju 2021 r. W tym celu zobowiązał organ do wystąpienia do Komornika o udzielenie informacji, jaka część z kwoty 1.247,80 zł, potrąconej skarżącemu w wyniku egzekucji z wynagrodzenia, stanowi alimenty na dzieci i została przekazana na rachunek Urzędu Miasta K. Prawidłowe ustalenie wysokości osiągniętego przez skarżącego dochodu jest niezbędne do oceny, czy skarżący spełnia kryterium do przyznania wnioskowanego świadczenia. W sprzeciwie od powyższej decyzji skarżący stwierdził, że organ I postępuje niezgodnie z regulacją zawartą w ustawie o pomocy społecznej i nie odlicza od dochodów alimentów bieżących, jak i zaległych, zaś Kolegium unika ustosunkowania się do meritum sprawy. Uchylając decyzję organu I instancji SKO jedynie przedłuża postępowanie ze szkodą dla skarżącego, znajdującego się w trudnej sytuacji życiowej. Pracuje zawodowo, jednak są mu potrącane na alimenty. W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie. W uzasadnieniu powtórzył swoją poprzednią argumentację. Podniósł także, że w zaskarżonej decyzji wskazało organowi I instancji, iż odliczeniu od dochodu podlegają alimenty zaległe i bieżące. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Sprzeciw nie jest zasadny. Zastrzec należy, że decyzje organów dotyczyły zasiłku celowego, a nie okresowego, o którym pisze strona w sprzeciwie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) - zwana dalej "ustawą nowelizującą". Wprowadziła ona zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej w dziale III ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl nowowprowadzonego art. 64a od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1), skróceniu uległy też terminy procesowe (art. 64c § 1, art. 64c § 4, art. 64d § 1 p.p.s.a.). W uzasadnieniu do wprowadzonych zmian czytamy m. in., że rozwiązanie przewidziane w art. 64a-64e p.p.s.a. wprowadza szybszy i mniej skomplikowany od procedury skargowej tryb zaskarżania, celem likwidowania przejawów przewlekłości postępowania. Powinno to przyczynić się do zmniejszenia liczby rozstrzygnięć kasatoryjnych, wydawanych przez organ odwoławczy zbyt pochopnie, mimo obiektywnej możliwości załatwienia sprawy merytorycznie. Sprzeciw powinien zatem mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego, merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Punktem wyjścia i wyłączną podstawą oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia musi być zatem treść art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". W tym kontekście należy przypomnieć, że obecne brzmienie art. 138 §2 k.p.a. obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Z uzasadnienia projektu ówczesnej ustawy nowelizującej wynikało, iż celem tej zmiany było przede wszystkim zwiększenie skrępowania organu odwoławczego przy podejmowaniu decyzji kasacyjnych (stanowiących wyjątek od zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy), gdyż poprzednia redakcja przepisu wydawała się zbyt szeroka i w niej należało upatrywać głównej przyczyny nazbyt częstego wykorzystywania przepisu w praktyce, czemu nie była w stanie zaradzić krytyka ze strony judykatury i doktryny. W założeniu ustawodawcy wprowadzona zmiana miała ograniczyć możliwość podejmowania decyzji kasacyjnych jedynie do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. A. Golęba, Komentarz do art. 138 k.p.a.; w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. LEX-el., teza 17). Dokonując analizy treści omawianego przepisu NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2846/12, zwrócił uwagę, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Z kolei w wyroku NSA z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. II OSK 261/15, zwraca się uwagę, że "Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy. (...) Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, by dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty". Ma zatem rację organ, że punktem wyjścia w niniejszej sprawie jest wyjaśnienie wątpliwości co do stanu faktycznego. Wydanie decyzji kasatoryjnej podyktowane było koniecznością konwalidowania uchybienia organu I instancji, polegającego na niedokładnym ustaleniu istotnych dla sprawy okoliczności. SKO zatem podzieliło pogląd strony zawarty w odwołaniu i uznało konieczność wyjaśnienia podnoszonych tam okoliczności. W tym przypadku organ I instancji powinien poczynić pełne, jednoznaczne i prawidłowe ustalenia faktyczne oraz prawne. Wymaga tego zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz zasada dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Konieczne do ustalenia dane co do rzeczywistego dochodu strony w relewantnym okresie mają charakter podstawowy dla rozstrzygnięcia, zatem powinny być ocenione przez organy obu instancji. Decyzja organu, która rozstrzyga w kwestii wniosku strony, ma w niniejszym przypadku charakter decyzji uznaniowej. Uznanie administracyjne oznacza przyznanie organowi administracji publicznej przepisem prawa materialnego pewnego luzu decyzyjnego polegającego na możliwości wyboru sposobu rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Działanie organu korzystającego z możliwości podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego musi mieścić się jednak w granicach zakreślonych przez art. 7 k.p.a., tj. dążyć do wyjaśnienia prawdy obiektywnej i załatwić sprawę z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że decyzja uznaniowa pozostaje wprawdzie pod kontrolą sądu, jednak zakres tej kontroli jest ograniczony. Sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola w takich przypadkach dotyczy procesu wydania decyzji (spełnienia przez organ wymogów proceduralnych), ustalania stanu faktycznego jako elementu tego procesu oraz oceny faktów, które z punktu widzenia obowiązujących przepisów mogą mieć w danej sprawie istotne znaczenie prawne. Dotyczy ona zatem tej części treści decyzji uznaniowej, która jest powiązana z określonymi i ostrymi kryteriami prawnymi, nie obejmuje zaś tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (celowości administracyjnej czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. Zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy jednak od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie (por. wyrok NSA z 30 listopada 2021 r., III OSK 5144/21). Skoro sam skarżący widział w odwołaniu braki postępowania dowodowego przed organem I instancji, to nie można zarzucać SKO, że nakazało ono uzupełnić materiał dowodowy w wymaganym, istotnym dla rozstrzygnięcia zakresie. Odniesienie się w sposób wiążący do kwestii materialnych nie jest tu możliwe, z uwagi na charakter postępowania zainicjowanego sprzeciwem. Sąd wypowiada się jedynie co do zasadności zastosowania art. 138 §2 k.p.a., przez co nie może odnosić się merytorycznie w zakresie podnoszonym w sprzeciwie (zob. art. 64e p.p.s.a.), ani tym bardziej czynić ustaleń za organy. Te kwestie będą podlegały weryfikacji na kolejnych etapach sprawy, po przeprowadzeniu kompletnego postępowania dowodowego. Po jego zakończeniu ewentualnie staną się przedmiotem kontroli przez WSA, w razie wniesienia skargi. Obecnie Sąd nie może przesądzać treści rozstrzygnięcia organu. Postępowanie dowodowe winno być zatem przeprowadzone wszechstronnie i wnikliwie (art. 7 i 12 § 1 k.p.a.), przy zastosowaniu wszelkich dostępnych środków dowodowych, pozwalających ustalić stan faktyczny oraz prawny. Nie doszło do naruszenia art. 138 §2 k.p.a., przez co sprzeciw podlegał oddaleniu w trybie art. 151a §2 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.