II SA/Ke 622/12

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 grudnia 2012r. sprawy ze skargi P.P. na postanowienie Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania wznowieniowego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] znak: [...] Wojewoda utrzymał w mocy postanowienie Starosty K. z dnia [...] znak: [...] o zawieszeniu z urzędu postępowania wznowieniowego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty K. z dnia [...] wydanej w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] Kierownik Urzędu Rejonowego zatwierdził podział działki nr [...] w M., wskazując w uzasadnieniu, że powstała w wyniku podziału działka nr [...] z chwilą uprawomocnienia się decyzji zatwierdzającej podział zostanie przejęta nieodpłatnie przez Urząd Gminy w M. i stanowić będzie drogę gminną - przy czym właściciel działki A. R. złożyła oświadczenie, w którym zrzekła się prawa do odszkodowania za w/w działkę. Od 2001r. działka nr [...] - droga jest wykazana w ewidencji gruntów jako własność Gminy M., przy czym nie wystąpiono z wnioskiem o założenie odrębnej księgi wieczystej dla tej nieruchomości. Wnioskiem z dnia 13.06.2012r. P.P. wniósł o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty K. z dnia [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą S. i M. M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z instalacjami wewnętrznymi i zbiornikiem na ścieki sanitarne na działkach nr [...] i [...], położonych w miejscowości T., gmina M.. W uzasadnieniu wnioskodawca, powołując się na przedłożony odpis z księgi wieczystej oraz wyrok Sądu Rejonowego z dnia 29.12.2011r. sygn. akt: VII 483/10 o oddaleniu powództwa Gminy M. o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, wskazał, że opisana na wstępie działka nr [...] – stanowiąca drogę dojazdową do tej inwestycji – stanowi jego własność, nie zaś – jak wynika z akt tej sprawy – Gminy M.. Pomimo tego P.P. nie brał udziału w postępowaniu prowadzonym w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ww. budynku mieszkalnego. Postanowieniem z dnia [...] Starosta K. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ww. decyzją z dnia [...] – na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 oraz art. 149 § 1 i 2 K.p.a. Pismem z dnia 12.06.2012r. Wójt Gminy M., wnosząc o zawieszenie postępowania wznowieniowego, przedstawił organowi kserokopię pozwu z dnia 5.06.2012r., wniesionego do Sądu Rejonowego. Postanowieniem z dnia [...] Starosta K., działając z urzędu na podstawie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. zawiesił wznowione postępowanie. W uzasadnieniu przytoczono opisany powyżej stan faktyczny, wskazując cyt.: "ponieważ postępowanie o ustalenie aktów notarialnych przenoszących własność działki oznaczonej nr [...] (drogi) położonej w msc. T. jest zagadnieniem wstępnym w stosunku do pozwolenia na budowę, to na obecnym etapie załatwiania sprawy podjęcie decyzji byłoby przedwczesne". Powołano się przy tym na informację o złożeniu przez Gminę M. "w dniu 5.06.2012r. w Sądzie Rejonowym w Kielcach pozwu o ustalenie aktów notarialnych przenoszących własność działki oznaczonej nr [...], stanowiącej drogę dojazdową w msc. T., obręb W.". W zażaleniu na powyższe postanowienie P. P. wskazał, że wcześniejsze powództwo Gminy M. o uzgodnienie księgi wieczystej zostało oddalone, w związku z powyższym Gmina nie jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę i nie może w związku z tym wnioskować o jego zawieszenie. Strona podkreśliła, że stan prawny działki Nr [...] jest jednoznaczny. Zgodnie z wpisem w księdze wieczystej KW [...]/9 właścicielem tej działki jest P. P.. Wojewoda utrzymał w mocy zakwestionowane postanowienie. Przytaczając treść art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b ustawy Prawo budowlane oraz § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wskazał, że z projektu zagospodarowania terenu przedmiotowej inwestycji, sporządzonego na kopii odpowiedniej mapy sytuacyjno - wysokościowej wynika, że działki nr [...] i [...], na których zaprojektowano inwestycję, mają dostęp do drogi publicznej tylko i wyłącznie przez działkę nr [...] (oraz działkę nr 99/20), którą na ww. mapie oznaczono jako droga o szerokości 5,0 m. Jednakże, już po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] ujawnił się S. K. - pełnomocnik P. P., który okazał Księgę Wieczystą KW [...], zawierającą wpis świadczący, że jego mocodawca jest właścicielem działki nr [...]. W związku z powyższym organ II instancji, orzekając w ramach wznowionego postępowania w sprawie zakończonej wydaniem pozwolenia na budowę z dnia [...] stwierdził, że ustalenie właściciela działki nr [...] należy potraktować jako zagadnienie wstępne w postępowaniu wznowieniowym w sprawie wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr [...] i [...] - do rozstrzygnięcia którego nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale Sąd. Końcowo wskazano, że Gmina M. skierowała do Sądu Rejonowego pozew z dnia 5.06.2012r. o ustalenie, iż umowy zawarte m.in. pomiędzy A. K. a P. P. w części dotyczącej sprzedaży działki nr [...] są nieważne, a prawo własności tej nieruchomości przysługuje Gminie M.. Uzasadniając powyższe, Gmina M. powołała się na decyzję podziałową Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...], na podstawie której działka nr [...] (droga) stała się własnością Gminy z mocy prawa – co jednak nie znalazło odzwierciedlenia w księgach wieczystych. W tym stanie rzeczy, zdaniem organu odwoławczego, zasadne było zawieszenie postępowania wznowieniowego do czasu zakończenia postępowania przed Sądem Rejonowym w Kielcach w ww. sprawie. Odnosząc się do treści zażalenia wskazano, że: - przesłanką zawieszenia wznowionego postępowania nie jest poprzednie powództwo Gminy M. do Sądu Rejonowego z 2010r. – a pozew z dnia 5.06.2012r., - podstawę prawną ocenianego postanowienia stanowi art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. tj. zawieszenie postępowania "z urzędu", nie zaś – jak wskazuje żalący się – zawieszenie "na wniosek strony"; - organ nie jest właściwy do oceny zgodności z prawem decyzji podziałowej wydanej przez Kierownika Urzędu Rejonowego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższe postanowienie Wojewody Świętokrzyskiego wniósł P.P. wskazując, że: 1. pozwolenie na budowę z dnia [...] wydano z naruszeniem prawa, ponieważ został pomięty jako strona postępowania - właściciel działki nr [...] - stosownie do wpisu w księdze wieczystej nr KI1L/000[...]/9; 2. w dacie wydania decyzji z dnia [...] (dotyczyć może pozwolenia na budowę na sąsiedniej działce) Urząd Gminy M. i Starostwo Powiatowe wiedziały, że występuje niezgodność pomiędzy zapisami dot. działki nr [...] w księdze wieczystej a rejestrem gruntów – o czym świadczą pisma przedstawione w załączeniu do skargi; 3. prawomocnym wyrokiem z dnia 29.12.2011r. Sąd Rejonowy w Kielcach oddalił powództwo Gminy M. o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, wobec czego prawowitym właścicielem działki nr [...] jest skarżący; w rezultacie Gmina M. nie jest stroną postępowania wzowieniowego i nie może składać wniosku o zawieszenie postępowania, ani też wydawać oświadczeń o dostępności do drogi publicznej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda, odnosząc się do zarzutów P. P., powtórzył argumentację zawartą w zakwestionowanym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Dodatkowo wskazano, że pozew Gminy M. z dnia 4.11.2011r., rozstrzygnięty wyrokiem z dnia 29.12.2011r., nie jest tożsamy w treści z pozwem z dnia 5.06.2012r. Na rozprawie przed tut. Sądem w dniu 13 grudnia 2012r. pełnomocnik skarżącego podkreślił, że stan prawny działki nr [...] wynika z księgi wieczystej i jest jednoznaczny – wobec czego brak było podstaw do zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewody Świętokrzyskiego, w przedmiocie zawieszenia postępowania wznowieniowego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty K. z dnia [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z instalacjami wewnętrznymi i zbiornikiem na ścieki sanitarne na działkach nr [...] i [...], położonych w miejscowości T.. U podstaw wznowienia postępowania legła wskazywana w złożonym w tym zakresie przez P. P. okoliczność, iż nie brał udziału jako strona w postępowaniu zakończonym wydaniem ww. decyzji ostatecznej. Skarżący wskazał bowiem, że działka nr [...] – będąca drogą dojazdową do planowanej inwestycji – stanowi zgodnie z wpisem w księgi wieczystej jego własność, nie zaś – jak utrzymuje Wójt Gminy M. – własność Gminy M., stanowiącą drogę wewnętrzną nieurządzoną. Zdaniem organu ustalenie właściciela działki nr [...] jest w przedmiotowym postępowaniu wznowieniowym zagadnieniem wstępnym, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Uzasadniając konieczność zawieszenia prowadzonego postępowania Wojewoda powołał się na wniesione w dniu 5.06.2012r. przez Gminę M. do Sądu Rejonowego powództwo o ustalenie, że umowy zawarte m.in. pomiędzy A. K. a P. P. "w części dotyczącej sprzedaży działki nr [...] o powierzchni 0,24 ha położonej w obrębie W., gmina M. są nieważne, a prawo własności tej nieruchomości przysługuje Gminie M." (K-II-3). Z tak przedstawionym stanowiskiem Wojewody nie sposób się zgodzić. W pierwszym rzędzie należy wskazać, podzielając w tym zakresie stanowisko przedstawione w piśmiennictwie (por. Grzegorz Łaszczyca, Komentarz do art. 97 Kodeksu postępowania administracyjnego, 1.08.2010r., Lex Omega), że formuła art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. nakazuje wyróżnić cztery istotne elementy składające się na konstrukcję zagadnienia wstępnego: 1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; 2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu; 3) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji; 4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. O ile w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy można przyjąć, iż zostały spełnione trzy pierwsze z powołanych wyżej przesłanek, to szerszego rozważenia wymaga kwestia czy istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji - co determinuje zastosowanie przez organ art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W tym zakresie należy podkreślić, że wskazana zależność w orzecznictwie i doktrynie prawniczej określana jest też jako istnienie związku przyczynowego między rozstrzygnięciem sprawy a zagadnieniem wstępnym (por. uzasadnienia wyroków NSA: z dnia 7.03.2001r., III SA 32/00, POP 2002, nr 2, poz. 37). Formułując wymóg istnienia zależności, kodeks nie określa jej charakteru. Jednak należy przyjąć, że przepis wymaga związku bezpośredniego, rozumianego również jako "bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd" (por. uzasadnienie uchwały składu pięciu sędziów NSA z dnia 3.06.1996r., OPK 14/96, ONSA 1997, nr 1, poz. 11). Innymi słowy, chodzi o sytuację gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego wydanie decyzji byłoby niemożliwe. Przemawia za tym istota zawieszenia postępowania, instytucji tamującej bieg postępowania i opóźniającej rozstrzygnięcie sprawy. Gdy w sprawie wyłania się zatem "zagadnienie", które wykazuje jedynie pośredni, luźny związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. i w konsekwencji nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu brak jest podstaw, aby uznać, iż wniesienie przez Gminę M. w dniu 5.06.2012r. powództwa - sformułowanego jak w pozwie – determinowało prowadzenie postępowania nadzwyczajnego, w tym ocenę przesłanek wznowieniowych, a w konsekwencji uniemożliwiało wydanie decyzji w sprawie. Należy przy tym zwrócić uwagę, że wskazanej wyżej bezpośredniej zależności między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy nie można utożsamiać z wymogiem jej ukierunkowania na określoną treść decyzji administracyjnej. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno bowiem "zależeć" rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści (por. uzasadnienia wyroków NSA: z dnia 8.06.1998r., II SA 555/98, niepubl.; z dnia 6.10.1997r., II SA 14/97, niepubl., z dnia 7 maja 1999r., IV SA 744/97, niepubl.). W piśmiennictwie zwraca się uwagę na odmienność pojęć: "rozpatrzenie sprawy" i "rozstrzygnięcie sprawy" podkreślając, iż pojęcia "rozpatrzenia sprawy", o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., nie można utożsamiać z "rozstrzygnięciem sprawy". Pojęcie "rozpatrzenie" oznacza bowiem rozważenie czegoś, wzięcie pod uwagę, zaznajomienie się z czymś, przeanalizowanie. Natomiast "rozstrzygnięcie" wiąże się z konkretyzacją uprawnia lub obowiązku w wyniku przeprowadzonego postępowania, a zatem oznacza zdecydowanie o czymś. Podsumowując, "rozstrzygnięcie sprawy" odnosi się do stadium podjęcia decyzji w sprawie, natomiast "rozpatrzenie sprawy" należy wiązać z dwoma poprzedzającymi stadiami postępowania, tj. stadium wstępnym (podjęcie czynności umożliwiających zbadanie dopuszczalności wszczęcia postępowania) i stadium postępowania wyjaśniającego (obejmującego ustalenie stanu faktycznego dającego podstawę do zastosowania właściwych przepisów prawa materialnego). Zdaniem Sądu orzeczenie przez Sąd Rejonowy w Kielcach w przedmiocie zasadności wniesionego przez Gminę M. w dniu 5.06.2012r. ww. powództwa nie stanowi "rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego", o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Sam fakt wniesienia przedmiotowego powództwa "o ustalenie, iż umowy zawarte m.in. pomiędzy A. K. a P. P. w części dotyczącej sprzedaży działki nr [...] są nieważne, a prawo własności tej nieruchomości przysługuje Gminie M." nie może bowiem zniweczyć rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, która chroni P. P. – wpisanego w księdze wieczystej jako właściciel działki nr [...]. Ta ostatnia okoliczność znajduje zresztą potwierdzenie w uzasadnieniu wyroku Sądu Rejonowego z dnia 29.12.2011r. sygn. akt: VII C 483/10, zgodnie z którym nabywcy spornej działki objęci zostali ochroną rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, a tym samym nabyli skutecznie działkę nr [...], jako że nie została im udowodniona zła wiara w ujęciu, jakie ma na uwadze przepis art. 6 ustawy z dnia 6.07.1982r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. nr 19, poz. 147 ze zm.). Mając na uwadze powyższe zasadnym jest stwierdzenie, że do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy wystarczający jest materiał dowodowy zebrany w aktach sprawy – jako że wynik postępowania z powództwa Gminy M. wniesionego w dniu 5.06.2012r. nie niweczy wpisu prawa własności w księdze wieczystej. W związku z powyższym stwierdzić należy, iż w sprawie niniejszej doszło do naruszenia przepisów postępowania – to jest art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 12 § 1 K.p.a. (zasada szybkości postępowania) – w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niezależnie od powyższego wskazać trzeba, że Wojewoda Świętokrzyski, oceniając na podstawie art. 138 § 1 i 2 w zw. z art. 144 K.p.a. prawidłowość postanowienia o zawieszeniu postępowania nie dostrzegł błędów, jakich dopuścił się w tym zakresie organ I instancji. Zastrzeżenia Sądu budzi bowiem nie tylko rozstrzygnięcie, ale i uzasadnienie prawne postanowienia Starosty K. z dnia [...] – które należy uznać za co najmniej lakoniczne. W tym zakresie podkreślić trzeba, że organ I instancji, orzekając o zawieszeniu postępowania, nie wskazał w dyspozytywnej części tego postanowienia expressis verbis, do kiedy to zawieszenie ma trwać, nadając temu zawieszeniu charakter bezterminowy – sprzeczny z istotą regulacji wyrażonej w art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 97 § 2 K.p.a., której ratio legis jest zawieszenie postępowania wyłącznie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Ponadto, Starosta K., odnosząc się do zasadniczej z punktu widzenia podjętego rozstrzygnięcia kwestii – a mianowicie stanowiącego przesłankę zawieszenia postępowania zagadnienia wstępnego opisuje pozew Gminy M., złożony w dniu 5.06.2012r., w sposób dalece uproszczony i nieścisły, wskazując, że dotyczy on "ustalenia aktów notarialnych przenoszących własność działki oznaczonej nr [...] - stanowiącej drogę dojazdową w T., obręb W.". Stanowi to kolejny dowód na brak przeprowadzenia w niniejszej sprawie przez Starostę K. dogłębnej analizy zasadności zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Odnosząc się do zarzutu skargi, że wobec treści wyroku z dnia 29.12.2011r. Gmina M. nie może składać wniosku o zawieszenie postępowania, wskazać trzeba, że postanowienie organu I instancji z dnia [...] zostało wydane z urzędu – na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., nie zaś – jak sugeruje skarżący "na wniosek strony". Odnośnie pozostałych zarzutów należy wyjaśnić stronie, że sąd administracyjny jest związany przy orzekaniu granicami sprawy (art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a.), a więc kontrolą legalności mogło być objęte wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania – nie zaś rozstrzygnięcie wznowionego postępowania, które dopiero zapadnie. Orzekając w niniejszej sprawie ponownie organy, mając na względzie poczynione wyżej uwagi, przeprowadzą postępowanie zgodne z wymogami procedury administracyjnej i wydadzą stosowne rozstrzygnięcia. Ze względu na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy P.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku znajduje oparcie w art. 152 ustawy P.p.s.a.