III SAB/Gl 255/19

SENTENCJA ` Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzanna Sałuda Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.) Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 października 2019 r. sprawy ze skargi A. W. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej 1) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności oraz, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2) umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy; 3) oddala skargę w pozostałej części; 4) zasądza od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. na rzecz strony skarżącej kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Pismem z [...] r., A. W. (dalej: skarżąca,) wniosła na podstawie art. 50 § 1 oraz art. 54 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. dalej: p.p.s.a.) za pośrednictwem Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. (dalej: organ) skargę na bezczynność tego organu w załatwieniu wniosku o wydanie decyzji stwierdzającej chorobę zawodową jej zmarłego ojca L. W.. Skarżąca zarzucając organowi niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zmianami, dalej: k.p.a.) lub w przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym w art. 36 § 1 k.p.a., wniosła o: uwzględnienie skargi na bezczynność organu i orzeczenie przez Sąd o istnieniu uprawnienia, a jeśli okaże się to niemożliwe to zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu administracyjnego; stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej wart. 154 § 6 p.p.s.a.; zasądzenie od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że jako jedyna spadkobierczyni zmarłego w dniu [...] r. L. W., pismem z dnia [...] r. złożyła wniosek o wydanie decyzji o stwierdzenie u zmarłego choroby zawodowej. Podniosła, że postępowanie przed organem toczy się od ponad 2 lat i 2 miesięcy, a od ponad 8 miesięcy organ nie prowadzi postępowania administracyjnego w ogóle. Zwłoka organu jest świadoma i celowa. Ostatnia czynność postępowania, polegająca na przesłuchaniu świadka miała miejsce w dniu [...] r. Od tej pory jedynymi czynnościami organu było sporządzanie, co dwa miesiące, postanowień o przedłużaniu terminu zakończenia postępowania. Postanowień takich było w postępowaniu łącznie pięć, organ wydawał je od [...] r., a uzasadniał wszystkie brakiem otrzymania odpowiedzi na prośbę o wydanie opinii uzupełniającej lub opinii w sprawie od jednostki orzeczniczej II stopnia, wystosowanej po przeprowadzeniu dowodu z przesłuchania świadka - lekarza patomorfologa, przeprowadzającego autopsję L. W.. Zarzuciła, że organ od ponad 8 miesięcy uchyla się od wydania rozstrzygnięcia kończącego sprawę i przez tak długi czas pozostaje w zwłoce, co jest sprzeczne z art. 12 oraz 35 § 1 i 3 k.p.a. W związku z tym [...] r. do [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego wniosła ponaglenie, jednak organ II instancji uznał je za nieuzasadnione. Strona wyczerpała środki zaskarżenia w toku postępowania administracyjnego, co zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. jest niezbędne do wniesienia skargi. Podniosła, że bezczynność organu w przedmiotowej sprawie była rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu odwołała się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego dotyczącego bezczynności organów administracji. W ocenie strony, argumentacja dotycząca oczekiwania przez organ na orzeczenie lekarskie nie jest uzasadnieniem dla bezczynności organu w danej sprawie. Złożenie skargi poprzedził następujący ciąg zdarzeń: Wniosek o wszczęcie postępowania wpłynął do organu w dniu [...] r.; W dniu [...] r. organ wszczął postępowanie administracyjne, o czym zawiadomił strony. W tym samym dniu wystosował pismo do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. z prośbą o sporządzenie karty oceny narażenia zawodowego, która była niezbędnym załącznikiem do przesłania Poradni Chorób Zawodowych w S. "Skierowania na badania w związku z podejrzeniem choroby zawodowej", Po otrzymaniu w dniu [...] r. ww. karty oceny narażenia zawodowego, w dniu [...] r. organ przekazał ją do Poradni Chorób Zawodowych w S. celem dalszych czynności; W dniach [...], [...] oraz [...] r. organ wydał postanowienia o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, co uzasadniał brakiem prawomocnego orzeczenia lekarskiego wydanego przez właściwą jednostkę orzeczniczą, W dniu [...] r. organ otrzymał orzeczenie lekarskie o braku podstaw do rozpoznania u L. W. choroby zawodowej; W dniu [...] r. na wniosek strony zwrócił się do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. o przeprowadzenie ponownego badania; W dniach [...], [...] oraz [...] r., organ wydanymi postanowieniami przedłużał termin załatwienia sprawy, wskazując na wniosek strony o przeprowadzenie ponownego badania L. W. przez jednostkę orzeczniczą II stopnia; W dniu [...] r., w związku z pismem strony, zwrócił się do IMPiZŚ w S. o podanie przewidywanego terminu rozpatrzenia sprawy i wydanie orzeczenia lekarskiego, W dniu [...] r. wysłał pismo informujące stronę o przebiegu postępowania; W dniu [...] r. jednostka orzecznicza II stopnia wydała orzeczenie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej; Pismem z dnia [...] r., w trybie art. 10 k.p.a., pouczono strony o możliwości zapoznania się z aktami przed wydaniem decyzji, Pełnomocnik strony przed wydaniem decyzji, w piśmie z [...] r. stanowiącym załącznik do protokołu przesłuchania strony z dnia [...] r. zgłosił uwagi i wnioski dowodowe; W dniu [...] r. organ zwrócił się do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego (za pośrednictwem Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w K.) o uzupełnienie uzasadnienia orzeczenia lekarskiego z dnia [...] r.; W dniach [...] r. i [...] r., organ wydanymi postanowieniami przedłużył postępowanie, W dniu [...] r., organ otrzymał pismo IMPiZŚ, w którym podtrzymano brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej; Pismem z dnia [...] r., w trybie art. 10 k.p.a., pouczono strony o możliwości zapoznania się z aktami przed wydaniem decyzji, Wobec złożenia przez pełnomocnika strony kolejnego pisma zawierającego wnioski dowodowe z dnia [...] r., przesłuchano w dniu [...] r. w charakterze świadka - lekarza patomorfologa E. R.; W dniu [...] r. organ zwrócił się do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego (za pośrednictwem Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w K.) kolejny raz o uzupełnienie uzasadnienia orzeczenia lekarskiego nr [...] z dnia [...] r. (przesyłając również kopię protokołu przesłuchania świadka z dnia [...] r.); W dniach [...]r. i [...] r., [...] r. organ wydał kolejne postanowienia o przedłużeniu postępowania; W dniach [...] r. oraz [...] r. organ zwrócił się do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego z prośbą o informację w jakim terminie sprawa zostanie rozpatrzona, W dniu [...] r. ponownie zwrócono się do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego (za pośrednictwem Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w K.) z prośbą o wydanie orzeczenia uzupełniającego bądź opinii w sprawie, również o szczegółowe odniesienie się do kwestii badań mikroskopowych podnoszonych w piśmie jednostki z dnia [...]r. Podkreślono pilny charakter sprawy; W dniu [...] r. organ wysłał kolejny monit do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego o wydanie orzeczenia uzupełniającego bądź opinii, W dniu [...] r. organ wydał kolejne postanowienie o przedłużeniu postępowania; W dniu [...] r. organ otrzymał odpowiedź jednostki orzeczniczej II stopnia, że wydanie opinii będzie możliwe po uzyskaniu brakującego wyniku badania histopatologicznego; W dniu [...] r. pełnomocnik strony zwrócił się z ponagleniem do [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, który postanowieniem z [...] r. uznał, że organ nie dopuścił się bezczynności; W dniu [...] r. organ wysłał pismo do Działu Konsultacyjno-Diagnostycznego w S. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w K., aby ten zwrócił się o pełny opis badania histopatologicznego do jednostki wykonującej to badanie; W dniu [...] r. organ uzyskał informację o likwidacji Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. oraz o tym, że obecnie w ww. sprawie jednostką odwoławczą będzie Instytut Medycyny Pracy w L.; W dniu [...] r. organ wystosował zapytanie do IMPiZŚ o termin przekazania dokumentacji właściwej obecnie jednostce orzeczniczej; W dniu [...] r. organ wydał kolejne postanowienie o przedłużeniu postępowania. Pismem z [...] r. strona złożyła ww. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Organ odpowiadając na zarzuty podniesione w skardze wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że okres powstałych opóźnień był niezależny od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. i wynikał z faktu oczekiwania na orzeczenie lekarskie właściwej jednostki orzeczniczej, uwzględniające wnioski dowodowe strony, co umożliwi zebranie w sposób wyczerpujący i rozpatrzenie całości materiału dowodowego. Okoliczności i czas wykonania czynności diagnostyczno-orzeczniczych przez lekarzy orzeczników kompetentnych placówek medycznych pozostają poza sferą możliwego oddziaływania przez organy Paiistwowcj Inspekcji Sanitarnej. Czynnikiem znacznie opóźniającym wydanie orzeczenia była likwidacja jednostki orzeczniczej II stopnia, tj. Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S.. W toku postępowania sądowoadministracyjnego, organ nadesłał decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej u zmarłego L. W. z informacją, że orzeczenie lekarskie o rozpoznaniu choroby zawodowej otrzymał [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje częściowo na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśli art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Podkreślić również należy, że zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Wskazać także należy, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W świetle przepisu art. 37 § 1 k.p.a. przyjmuje się, że bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Wnosząc do organu administracji publicznej żądanie określonej treści, strona może domagać się rozstrzygnięcia o swoich prawach i obowiązkach na podstawie i w granicach zakreślonych obowiązującymi przepisami prawa, przy zachowaniu ogólnych zasad regulujących problematykę terminów załatwiania spraw administracyjnych. Należy podkreślić, że dla stwierdzenia stanu bezczynności nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich przyczyn akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym lub też niezawinionym brakiem działania organu, przy czym okoliczności te mogą mieć znaczenie w razie rozstrzygania przez sąd o konieczności zastosowania oraz skali środków mających dyscyplinować organ przed popadaniem w powyższy stan na przyszłość. Argumentacja organu w przedmiotowej sprawie nie usprawiedliwia zatem braku wydania decyzji (korzystnej bądź niekorzystnej dla strony) w ustawowym terminie i przedłużania terminu zakończenia sprawy ponad rozsądne granice. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym, w świetle przedstawionych na wstępie okoliczności faktycznych, nie ulega wątpliwości, że organ dopuścił się bezczynności, bowiem nie załatwił sprawy w terminie przewidzianym powołanymi wyżej przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, skoro mimo wniesienia [...] r. wniosku przez stronę nie załatwił sprawy w ustawowo określonym terminie; wielokrotnie przedłużając termin rozpatrzenia sprawy. Rozstrzygnięcie sprawy – wydanie decyzji nastąpiło dopiero po wniesieniu przez skarżącą skargi na bezczynność organu do Sądu, a więc po ponad dwóch latach od daty złożenia przez stronę wniosku; również ponaglenie z [...] r. nie odniosło pożądanego przez stronę skutku. Całe postępowanie zostało zakończone wydaniem przez organ wnioskowanej przez stronę decyzji dopiero [...] r., co oznacza, że trwało łącznie ponad 2 lata a więc dłużej aniżeli zakładają mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa. Organ wyjaśnił, że w dniu [...] r. otrzymał orzeczenie lekarskie o rozpoznaniu choroby zawodowej z [...] r. Z uzasadnienia decyzji wynika, że orzeczenie wydała jednostka orzecznicza – Poradnia Chorób Zawodowych w S., a więc ta sama placówka, która wydała pierwsze w tej sprawie, niekorzystne dla strony orzeczenie lekarskie z [...] r. Likwidacja jednostki orzeczniczej II stopnia nie miała zatem wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. To zaś czyni zasadnym postawiony organowi zarzut bezczynności, którego nie usuwa ilość wysyłanej przez organ w tej sprawie korespondencji. W tym miejscu przywołać należy art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., który stanowi m.in., że sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy stało się ono bezprzedmiotowe z innych przyczyn niż skuteczne cofnięcie skargi przez skarżącego lub śmierć strony. Wobec zatem wydania przez organ w dniu [...] r. decyzji, sformułowane w skardze żądanie zobowiązania organu do załatwienia wniosku stało się bezprzedmiotowe, dlatego Sąd orzekł jak w punkcie 2 sentencji. Dokonując dalszej oceny stanu faktycznego sprawy, Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rozważając tę kwestię, Sąd miał na uwadze, że w orzecznictwie wskazuje się na stopniowanie naruszeń prawa: od "zwykłego", przez "naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy", aż po "rażące naruszenie prawa", konstatując, że to ostatnie stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa, a utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa nie jest słuszne. Ponadto w judykaturze podkreśla się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, tj. skutki, które wywołuje decyzja. Ze względu na ustalenia stanu faktycznego sprawy i powołane wyżej wywody, oraz biorąc pod uwagę okres, jaki upłynął pomiędzy złożeniem przez stronę wniosku, a wydaniem przez organ decyzji i wniesieniem skargi w niniejszej sprawie, wskazujący na przekroczenie maksymalnego terminu załatwienia sprawy, z racji obiektywnych przyczyn zdaniem Sądu, stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem powoływanych wcześniej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Opóźnienie w rozstrzygnięciu sprawy było spowodowane oczekiwaniem na orzeczenie lekarskie, ale pozostawało w tej sprawie w związku z inicjatywą dowodową pełnomocnika strony, którego wnioski dowodowe organ dopuszczał. Z kolei, problemy organizacyjne tj. likwidacja jednostki orzeczniczej II stopnia nie usprawiedliwiają czasu trwania postępowania, skoro organ wydaną decyzję z [...] r. oparł na orzeczeniu jednostki orzeczniczej z [...] r., tj. Poradni Chorób Zawodowych w S.. która wydała pierwsze orzeczenie w sprawie w dniu [...] r. W ocenie Sądu, wskazane przez organ trudności nie stanowią okoliczności usprawiedliwiającej zaistniałą w sprawie bezczynność, niemniej jednak są one obiektywną trudnością po stronie organu, która powinna wpływać na ocenę tego, czy doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa oraz na ocenę zasadności nałożenia na organ grzywny, czy przyznania od organu sumy pieniężnej dla skarżącej i miarkowania wysokości tych świadczeń. Likwidacja jednostki orzeczniczej w toku postępowania administracyjnego mogła stanowić poważną przeszkodę w takiej organizacji pracy, aby rozpoznawanie spraw należących do kompetencji organu odbywało się z zachowaniem ustawowych terminów. W ocenie Sądu nie było podstaw do przyznania na rzecz skarżącej sumy pieniężnej. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 maja 2017 r., sygn. akt IV SAB/Wa 294/16). W rozpatrywanej sprawie postępowanie organu było bardzo długotrwałe, ale prowadzone w interesie strony i zwieńczone korzystną dla niej decyzją. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w z art. 205 § p.p.s.a. Zasądzona od organu na rzecz skarżącej kwota 480,00 zł stanowi wynagrodzenie pełnomocnika procesowego - ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 27 października 2016 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).