VII SA/Wa 1180/11

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska (spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka, Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2011 r. sprawy ze skargi "Towarzystwa Miłośników [...]" Stowarzyszenia Zwykłego z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz "Towarzystwa Miłośników [...]" Stowarzyszenia Zwykłego z siedzibą w [...] kwotę 460 zł (czterysta sześdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] marca 2011 r. (...), na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98. poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a., w związku z odwołaniem Towarzystwa [...] - umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2010 r. Nr [...] odmawiającej stwierdzenia z urzędu nieważności decyzji Starosty [...] z [...] października 2007r. (...), zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...], na działce nr ew. [...] w [...] gm. [...]. Organ wskazał, że jego podstawowym obowiązkiem, stosownie do art. 127 § 1 k.p.a., było ustalenie, czy odwołujący jest stroną postępowania. Następnie przytoczył art. 28 k.p.a. oraz wyjaśnił pojęcie interesu prawnego. Podkreślił, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę interes prawny ustala się w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623), dalej Prawo budowlane, który ogranicza strony do inwestora, właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Stwierdził, że Towarzystwo [...] nie było stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Z akt nie wynika też, aby podmiot ten miał, na podstawie ww. przepisów, interes prawny w kwestionowaniu decyzji z [...] października 2007r. Brak jest również dokumentów, z których wynikałby tytuł prawny organizacji do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Organ odwoławczy podniósł, że Towarzystwo było uznane za stronę w postępowaniu pierwszoinstancyjnym z uwagi na fakt, że jest organizacją społeczną ekologiczną, powołującą się na cele statutowe. Ponadto, Towarzystwo wskazywało, że jest stroną postępowania z racji dopuszczenia do udziału w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 395/09 przez Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z 25 listopada 2009 r. oraz postanowieniem Wojewody [...]. Stwierdził jednak, że Towarzystwo nie ma statusu strony w postępowaniu nieważnościowym, gdyż nie posiada interesu prawnego w kwestionowaniu ww. decyzji, który wynikałby z przepisów materialnego prawa administracyjnego. Podkreślił przy tym, że interesu prawnego Towarzystwa nie można wywodzić z samego faktu doręczenia decyzji przez organ I instancji. Niezależnie, w związku z argumentacją Towarzystwa i stanowiskiem organu I instancji, powołał art. 31 § 1 i 2 k.p.a. i stwierdził, że wszczęcie postępowania, jak i dopuszczenie do udziału w postępowaniu organizacji społecznej wymaga jej wyraźnego wniosku. Pismem z [...] czerwca 2009 r. Towarzystwo zgłosiło chęć uczestnictwa w postępowaniach, w tym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] października 2007 r., na podstawie art. 44 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Podobne pismo złożyło [...] maja 2009 r. Organ przytoczył orzecznictwo i piśmiennictwo wskazując, iż sam fakt złożenia wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, nie skutkuje uzyskaniem statusu uczestnika na prawach strony. Skutek taki powstaje dopiero z chwilą doręczenia lub ogłoszenia postanowienia o dopuszczeniu. Wojewoda [...] nie wydał takiego postanowienia w postępowaniu nieważnościowym. Nie zostało ono również zainicjowane wnioskiem Towarzystwa, w trybie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. Nie było wiec podstaw do uznania, że Towarzystwo może kwestionować powyższe rozstrzygnięcie w trybie odwoławczym Ponadto - wbrew twierdzeniom Towarzystwa - Wojewoda [...] nie wydał jakiegokolwiek postanowienia w trybie art. 31 k.p.a. Za bezpodstawny uznał również argument, że Towarzystwo zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu nieważnościowym na mocy postanowienia WSA z 25 listopada 2009 r., gdyż w aktach nie ma takiego postanowienia. Natomiast ww. wyrokiem Sąd oddalił skargę J. J. i R. W. na decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2008r. uchylającą decyzję Starosty Powiatu [...] z [...] września 2008 r. uchylającą decyzję z [...]października 2007 r. oraz odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę ww. inwestycji oraz przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Jedynie postanowieniem z [...] grudnia 2009r. Wójt Gminy [...] dopuścił Towarzystwo do wznowionego postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację ww. przedsięwzięcia. Nie ma ono jednak wpływu na udział Towarzystwa w postępowaniu nieważnościowym, gdyż moc prawna takiego postanowienia jest skuteczna wyłącznie w postępowaniu, w którym postanowienie wydano. Skargę na to rozstrzygnięcie złożyło Towarzystwo [...] i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji zarzuciło naruszenie: 1. art. 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego i w konsekwencji niewyjaśnienie kwestii dopuszczenia skarżącego do udziału w postępowaniu przez WSA na rozprawie 25 listopada 2009 r.; 2. art. 33 p.p.s.a., art. 28 k.p.a. i art. 31 k.p.a. oraz 28 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez nieuwzględnienie, że skarżący ze względu na interes publiczny został dopuszczony przez WSA na rozprawie 25 listopada 2009 r. do udziału w charakterze strony oraz przez Wojewodę [...]. Towarzystwo powołując się na pismo z dnia [...] grudnia 201 Or. zwróciło uwagę na fakt, iż jest uczestnikiem na prawach strony przedmiotowego postępowania z racji dopuszczenia go do postępowania na mocy postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2009 roku sygn. akt VII SA/Wa 395/09 oraz postanowienia Wojewody [...]. Pomimo powyższego organ poprzestał na stwierdzeniu zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że takiego postanowienia nie ma aktach sprawy. Odpis protokołu z ww. rozprawy skarżący załączył do skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu. Poddaną kontroli Sądu decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po wstępnym zbadaniu odwołania Towarzystwa [...] - umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. odmawiającej stwierdzenia z urzędu nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2007r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] pozwolenia na budowę wyżej wymienionej inwestycji na działce nr ew. [...], gm. [...]. Organ odwoławczy uznał, że Towarzystwo [...] nie jest legitymowane do kwestionowania w postępowaniu odwoławczym decyzji z [...] sierpnia 201 Or. Nie posiada bowiem interesu prawnego, który wynikałby z obowiązujących przepisów materialnego prawa administracyjnego, jak i brak jest dokumentów potwierdzających tytuł prawny organizacji do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przede wszystkim podkreślić trzeba, że skarżąca organizacja na żadnym etapie niniejszego postępowania nie wskazywała, że wywodzi swój interes prawny z treści art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 20 tej ustawy, zatem zbędne były rozważania organu odwoławczego odnośnie istnienia, bądź nieistnienia dokumentów potwierdzających tytuł prawny Towarzystwa [...] do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania spornego obiektu. Natomiast stanowisko o braku obowiązujących przepisów materialnego prawa administracyjnego, na podstawie których skarżąca mogłaby domagać się dopuszczenia do udziału w niniejszej sprawie i w konsekwencji kwestionować w postępowaniu odwoławczym decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2010 r. należało ocenić jako przedwczesne. Wskazać bowiem należy, że - zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie i piśmiennictwie stanowiskiem - w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę zastosowanie znajduje art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (w zw. z art. 3 pkt 20 cyt ustawy), będący przepisem szczególnym wobec art. 28 k.p.a. Postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę stanowi jedynie odrębną sprawę procesową w stosunku do postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Tak więc w obu tych postępowaniach przepisem na podstawie którego należy określać krąg stron pozostaje art. 28 ust. 2, ust. 3 i 4 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2010r" II OSK 1774/09, LEX nr 746786). W związku z powyższym, w sytuacji gdy weryfikacji decyzji wydanych w postępowaniu o stwierdzenie nieważności pozwolenia budowlanego domaga się organizacja społeczna, możliwość jej udziału w tym postępowaniu winna być badana w oparciu art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego. Przepis ten wyłącza bowiem stosowanie ust. 2 i 3 art. 28 cyt. ustawy w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, dalej ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku. W tym przypadku stosuje się przepisy art. 44 ustawy, o której mowa w zdaniu pierwszym. W ustępie 1 art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku wskazuje się natomiast, że organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. Przepisu art. 31 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Nadto, zgodnie z ust. 2 art. 44 cyt ustawy organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji; wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. W postępowaniu odwoławczym organizacja uczestniczy na prawach strony. Nie było kwestionowane w kontrolowanej sprawie, że skarżące Towarzystwo posiada status organizacji ekologicznej, o jakim mowa w art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku. W związku z powyższym, dla oceny czy Towarzystwo [...] może być uczestnikiem na prawach strony w postępowaniu nieważnościowym niezbędne było zbadanie przez organ odwoławczy, czy postępowanie dotyczące pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] było postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa, w rozumieniu ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku. Brak dokonania ustaleń w powyższym zakresie, mógł mieć wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji. Nie można było natomiast podzielić argumentacji przedstawionej w skardze, że skarżącej przysługiwał przymiot uczestnika postępowania na prawach strony w niniejszej sprawie z racji dopuszczenia jej do udziału w takim charakterze do postępowania sądowego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] października 2007r. o sygn. akt VII SA/Wa 395/09. Wyjaśnić bowiem trzeba, że związanie prawomocnym orzeczeniem sądu, o jakim mowa w art. 170 p.p.s.a., dotyczy każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie konkretnej sprawy. Moc wiążąca rozstrzygnięcia jest zatem związana z tożsamością stosunku prawnego będącego przedmiotem tej sprawy. Oznacza to, że zmiana choćby jednego z elementów stosunku prawnego stwarza inną sprawę. W takiej sytuacji nie ma podstaw do nadania mocy obowiązującej prawomocnemu orzeczeniu w innych sprawach, choć tożsamych co do przedmiotu wykonywania administracji publicznej. Organy orzekające w trybie stwierdzenia nieważności decyzji nie były zatem związane ww. postanowieniem Sądu, który kontrolował decyzje wydane w postępowaniu toczącym się w trybie wznowieniowym. Wobec powyższego przy ponownym rozpoznaniu sprawy obowiązkiem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego będzie przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem stanowiska Sądu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w pkt I i II sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.