I OSK 1008/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia del WSA Mariusz Kotulski Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 25 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 grudnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Bk 127/17 w sprawie ze skargi M.S. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie braku złożenia propozycji służby postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. odstąpić od zasądzenia od M.S. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 21 grudnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Bk 127/17 oddalił skargę M.S. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie braku złożenia propozycji służby. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. M.S. do dnia 28 lutego 2017 r. pełnił służbę w Izbie Celnej w [...] na stanowisku [...] Służby Celnej w stopniu [...]. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] do dnia 31 maja 2017 r. wyżej wymienionemu funkcjonariuszowi nie przedłożył propozycji pełnienia służby/pracy. M.S. w piśmie z dnia 12 czerwca 2017 r., nazwanym wystąpieniem skierowanym do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], zapytał o przesłanki merytoryczne, które legły u podstaw decyzji organu skutkującej brakiem złożenia mu propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby. Jednocześnie pismem z dnia 12 czerwca 2017 r. wezwał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do usunięcia naruszenia prawa i przedstawienie mu propozycji służby. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w odpowiedzi na wystąpienie, a także wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, w piśmie z dnia 5 lipca 2017 r. nr [...] poinformował M.S. o treści art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm., dalej w skrócie "ustawa Przepisy wprowadzające ustawę o KAS") i wyjaśnił, że brak jest obowiązku uzasadnienia przez organ przyczyn niezłożenia funkcjonariuszowi Służby Celno – Skarbowej jakiejkolwiek propozycji. Złożenie propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, jak i niezłożenie propozycji odpowiednio pracownikom albo funkcjonariuszom – nie ma charakteru administracyjnego i do tego rodzaju sprawy nie mają zastosowania przepisy art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej w skrócie "P.p.s.a."). M.S. pismem z dnia 12 lipca 2017 r. złożył do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej zażalenie na bezczynność i niezałatwienie sprawy w terminie. Szef Krajowej Administracji Skarbowej w odpowiedzi w piśmie z dnia 25 lipca 2017 r. poinformował wyżej wymienionego, że z brzmienia art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS wynika, że ustawodawca kierownikom jednostek organizacyjnych pozostawił autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji, jaka jest składana funkcjonariuszom i pracownikom tej jednostki albo jej braku w stosunku do poszczególnych funkcjonariuszy lub pracowników. W świetle przepisów tej ustawy, w sytuacji niezłożenia funkcjonariuszowi Służby Celno – Skarbowej propozycji pracy lub służby nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym dotyczące terminów załatwienia sprawy. Brak jest zatem podstaw do stosowania w tej kwestii art. 37 K.p.a. M.S. w dniu 4 września 2017 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] polegającą na niewykonaniu ustawowego obowiązku przedstawienia mu propozycji pełnienia służby w Służbie Celno – Skarbowej zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, mimo posiadanych kwalifikacji, nienagannego jej przebiegu i złożenia oświadczenia lustracyjnego. W skardze wniósł o: – wydanie orzeczenia w trybie art. 149 § 1b P.p.s.a. o istnieniu uprawnienia do otrzymania przez skarżącego propozycji pełnienia służby w Służbie Celno – Skarbowej, bowiem pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności stanu faktycznego i prawnego; – zobowiązanie organu (art. 149 § 1 P.p.s.a.) do uznania uprawnienia skarżącego i złożenia mu propozycji pełnienia służby w Służbie Celno – Skarbowej w miejscu służby z dnia 31 maja 2017 r.; – stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.); – dopuszczenie jako dowodu w sprawie akt osobowych na okoliczność posiadanych kwalifikacji, nienagannego przebiegu służby, nieprzedłożenia skarżącemu propozycji i doprowadzenia w sposób nieuprawniony do zwolnienia; – dopuszczenie jako dowodu w sprawie pism kierowanych do organu celem wyjaśnienia sytuacji prawnej skarżącego z dnia 12 czerwca 2017 r., następnie zażalenia z dnia 12 lipca 2017 r. kierowanego do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej oraz otrzymanych na nie odpowiedzi z dnia: 5 lipca i 25 lipca 2017 r., na okoliczność, że wyczerpany został tryb administracyjny do złożenia skargi. W uzasadnieniu skargi opisał szczegółowo dotychczasowy przebieg służby. Podał, że ustawodawca w art. 165 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS wskazał kryteria ustalenia warunków pełnienia służby, zaś pozostałe można wywieść pośrednio z art. 181 i 177 tej ustawy. W art. 167 ust. 3 powołanej ustawy, w sprawach dotyczących stosunków służby powstałych przed 1 marca 2017 r., odesłano do uchylonej ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Oznacza to, że do skarżącego mają zastosowanie właśnie te przepisy, aż do momentu przedłożenia mu propozycji służby celno – skarbowej lub zwolnienia. Skarżący stwierdził, że prawo do sądowej kontroli zachowania organu, który poprzez bezczynność doprowadził do wygaśnięcia jego stosunku służby – zwolnienia wywodzi z art. 188 ust. 5 i ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej Tymczasem, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku w piśmie z dnia 5 lipca 2017 r. powołał się na art. 165 ust. 7 oraz art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, bezpodstawnie wykazując, że złożenie propozycji jak i jej brak nie mają charakteru aktu administracyjnego i zwalniają z obowiązku uzasadniania niezłożenia propozycji. Taka interpretacja przepisów nie znajduje oparcia w ich literalnym brzmieniu, gdyż ustawodawca nie zawarł w tej kwestii w art. 165 ust. 3 jak i w art. 170 ust. 3 omawianej ustawy postanowień wyłączających tryb odwoławczy określony w art. 188 ust. 5 i ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1799) w zw. z art. 165 ust. 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Gdyby rzeczywiście zmierzał do wyłączenia sądowej kontroli takiego zwolnienia, to odpowiednio uregulowałby te kwestie poprzez zastrzeżenie wyłączeń. Zgodnie z art. 3 P.p.s.a. organy administracji działają poprzez podejmowanie rozstrzygnięć w formach określonych w przepisach proceduralnych (postanowienia, decyzje, zaświadczenia, interpretacje), jak i podejmują inne czynności oraz akty władcze, do których niewątpliwie należy złożenie lub niezłożenie propozycji pełnienia służby. Ponadto skarżący wyjaśnił, że kształtowanie stosunku służby podlega sądowej kontroli, podobnie zresztą jak stosunek pracy, z tą różnicą, że należy ona do właściwości sądów administracyjnych. Wniosek ten wynika wprost z art. 188 ust. 6 uchylonej ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, jak i obecnie obowiązującego art. 276 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1947 ze zm.). Skoro sytuację prawną funkcjonariusza, bez propozycji pełnienia służby Celno – Skarbowej do dnia zwolnienia, regulują między innymi art. 188 ust. 5 i ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, a przepisy ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS nadały ustaniu stosunku służby skutek równoznaczny ze zwolnieniem i nie wyłączyły go w sposób szczególny spod kontroli sądu, to stanowisko organu o całkowitej dowolności podejmowania decyzji o zwolnieniu nie znajduje oparcia w omówionych przepisach, natomiast bezczynność i odmowa przez organ podjęcia jakichkolwiek działań zmierzających do rozpatrzenia składanych przez skarżącego środków zaskarżenia i wniosków, stanowi rażące naruszenie prawa. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, gdyż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Powołując treść art. 3 § 2 P.p.s.a. oraz w nawiązaniu do art. 276 ust. 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej podał, że kognicji sądów administracyjnych podlegają spory o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego w przypadku wydania decyzji w ściśle określonych sprawach. Przedmiot i zakres regulacji ustawowej zawartej w szczególności w art. 165 ust. 7 oraz art. 170 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS wskazuje, że zarówno złożenie pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, jak i niezłożenie propozycji służby/pracy – nie ma charakteru aktu administracyjnego. W sprawie braku złożenia skarżącemu propozycji służby/pracy nie jest prowadzone postępowanie administracyjne i w związku z tym stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. skarga powinna podlegać odrzuceniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku, powołując treść art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., wyjaśnił zagadnienie bezczynności organu. Podał, że w niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] polegająca na braku złożenia funkcjonariuszowi Służby Celno – Skarbowej propozycji służby. Dokonując oceny dopuszczalności rozpoznawania skargi na opisaną wyżej bezczynność w pierwszej kolejności wskazał, że zgodnie z treścią art. 169 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, propozycja pełnienia służby w Służbie Celno – Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby i tok jej wydawania jako decyzji administracyjnej podlega procedurze administracyjnej. Z powyższego wynika, że propozycja służby skierowana do funkcjonariusza na podstawie art. 169 ust. 4 w związku z art. 165 ust. 7 tej ustawy jest objęta kognicją sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. Właściwością sądu administracyjnego objęta będzie zatem również bezczynność organu w zakresie braku przedstawienia propozycji służby, co wprost wynika z przywołanego wyżej art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Tym samym Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wywiedziona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność organu w przedmiocie braku propozycji służby jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. i sąd administracyjny jest właściwy do jej merytorycznego rozpoznania. Skarżący spełnił warunki formalne określone w art. 52 P.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 czerwca 2017 r.), składając w dniu 12 lipca 2017 r., do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, zażalenie na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku ocenę merytoryczną skargi poprzedził wyjaśnieniem, że skarżący na mocy art. 165 ust. 1 i 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, będąc do dnia 28 lutego 2017 r. funkcjonariuszem celnym pełniącym służbę w izbie celnej, z dniem 1 marca 2017 r. stał funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej pełniącym służbę w Izbie Administracji Skarbowej w [...] i zachował ciągłość służby. Przy czym wskazany przepis dotyczył jedynie przyporządkowania funkcjonariuszy i pracowników do odpowiednich jednostek Krajowej Administracji Skarbowej na czas od dnia wejścia w życie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej do dnia złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy lub służby. Skarżącemu do dnia 31 maja 2017 r. nie złożono propozycji służby albo też propozycji zatrudnienia, skutkiem czego, zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, było wygaśnięcie stosunku służbowego w jednostce KAS, które to wygaśnięcie, zgodnie z art. 170 ust. 3 tej ustawy, traktuje się jak zwolnienie ze służby. Ustawodawca w ustawie Przepisy wprowadzające ustawę o KAS wprowadził trzy tryby dokonywania przekształceń dotychczasowych stosunków (warunków) pełnienia służby przez funkcjonariuszy celno-skarbowych oraz przez inne osoby zatrudnione w administracji celno-skarbowej, tj.: - kontynuację stosunku służbowego w przypadku złożenia propozycji pełnienia służby (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 tej ustawy); - przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy w przypadku złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia i jej przyjęcia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 cyt. ustawy); - wygaśnięcie stosunku służbowego w przypadku niezłożenia funkcjonariuszowi żadnej propozycji lub w przypadku niezaakceptowania propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 powołanej ustawy). Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie podziela zarzutu skarżącego, że w świetle art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] musiał przedstawić mu jako funkcjonariuszowi propozycję pełnienia służby. Propozycja zatrudnienia, jak i propozycja pełnienia służby, jest realizacją zastrzeżenia zawartego w art. 170 omawianej ustawy, do którego odsyła art. 165 ust. 3 ustawy. Z art. 165 ust. 3 ustawy, odczytywanego w powiązaniu z owym zastrzeżeniem wynika, że zarówno pracownicy dawnych izb celnych oraz UKS-ów oraz funkcjonariusze izb celnych albo komórek obsługujących ministra finansów, stali się odpowiednio pracownikami jednostek organizacyjnych KAS albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej jedynie czasowo, bo z zastrzeżeniem art. 170, a to zastrzeżenie stanowi, że stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, wygasają: (-) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te do 31 maja 2017 r. nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; (-) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik lub funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. Z zastrzeżenia wynika czasowość kontynuacji dotychczasowych stosunków zatrudnienia/służby a także możliwość nieotrzymania w ogóle propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Zdaniem Sądu, zawarte w art.165 ust.7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS sformułowanie "odpowiednio" jest wyrazem porządkującym kwestię: kto, tj. dyrektor jakiej komórki organizacyjnej, składa (przedstawia) pisemną propozycję wobec swoich pracowników oraz funkcjonariuszy. Wprawdzie użycie tego wyrazu nie byłoby potrzebne, gdyby z art. 165 ust. 7 tej ustawy wynikał obowiązek składania propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby wyłącznie pracownikom urzędów skarbowych i funkcjonariuszom oddziałów celno – skarbowych, tj. grupom zatrudnionym w tych jednostkach, dla których pracodawcą i przełożonym jest dyrektor izby administracji skarbowej, gdyż niepotrzebne byłoby porządkowanie, kto komu składa propozycję. Przepis ten dotyczy jednak także pracowników i funkcjonariuszy, dla których pracodawcą/przełożonym jest dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości, stąd porządkujące użycie słowa "odpowiednio". Spójnik "albo" w języku polskim komunikuje, że możliwa jest tylko jedna z dwóch wzajemnie wykluczających się sytuacji, które spójnik łączy (rozdziela). W przepisie spójnik "albo" rozdziela rodzaje propozycji (propozycję zatrudnienia od propozycji pełnienia służby) co oznacza, że każdemu pracownikowi oraz funkcjonariuszowi możliwe było przedstawienie tylko jednej z propozycji: albo propozycji zatrudnienia albo propozycji pełnienia służby. Zauważyć należy , iż analizie jest poddany przepis prawa (tekst urzędowy pisany językiem prawnym), a zwrotom języka prawnego nie należy, bez wyraźnego powodu, nadawać innego znaczenia niż to, które zwroty owe maja na tle języka naturalnego (vide: T. Stawecki, P. Winczorek. Wstęp do prawoznawstwa. Wyd. 3, Warszawa 2002. s. 162.167). W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że skoro przepis art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS – odnośnie funkcjonariuszy – stanowi wprost, że organy w nim wymienione, w terminie do 31 maja 2017 r., składają funkcjonariuszom pisemną propozycję określającą nowe warunku zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania, to złożenie funkcjonariuszowi jednej z tych propozycji powoduje wykonanie obowiązku nałożonego na ten organ. Również wybór propozycji ustawodawca pozostawił organowi, chociaż jak trafnie podniesiono w orzecznictwie sądów administracyjnych, winien on być przez organ uzasadniony, przy zastosowaniu kryteriów wskazanych w tym przepisie. W niniejszej sprawie istotny jest fakt, że z brzmienia art. 170 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, wynika, że ustawodawca dopuścił prawną możliwość niezłożenia funkcjonariuszowi żadnej propozycji. Zatem zarówno złożenie funkcjonariuszowi jednej z propozycji albo też niezłożenie żadnej propozycji powodowało, że organ uczynił zadość wymogom wynikającym ze wskazanych wyżej przepisów. Tym samym przez sam fakt niezłożenia skarżącemu propozycji służby organ nie popadł w bezczynność. O bezczynności w załatwieniu sprawy można mówić wówczas, gdy organ jest zobowiązany do podjęcia określonego działania, a tego działania nie podejmuje i nie informuje strony o przyczynach braku działań. Ponadto Sąd pierwszej instancji zauważył, iż czym innym było uprawnienie organu do niezłożenia skarżącemu jakiejkolwiek propozycji, a czym innym forma działania organu w takim przypadku. Powołując i podzielając pogląd wyrażony w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 18 grudnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Bk 121/17 stwierdził, że organ nie wydając funkcjonariuszowi któremu przełożony w terminie wskazanym w ustawie Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, nie przedstawił propozycji kontynuowania stosunku służbowego w jednostkach KAS decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, dopuścił się bezczynności. Jednocześnie wskazał, że w tej sprawie brak było podstaw do orzekania w przywołanym zakresie. M.S. zarówno w zażaleniu z dnia 12 lipca 2017 r., jak i w skardze, jednoznacznie i wyłącznie wnosił o zobowiązanie organu do przedstawienia mu propozycji służby. Wprawdzie Sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a rozpatrując sprawę rozstrzyga na podstawie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych mając na uwadze treść przepisów regulujących sposób procedowania właściwy dla charakteru sprawy sądowoadministracyjnej, wywołanej konkretną skargą, to jednak w tym przypadku, treść żądania skargi determinowała sposób rozstrzygnięcia Sądu. Czym innym jest bowiem zarzucanie bezczynności organu i żądanie zobowiązania go do złożenia skarżącemu propozycji służby od żądania wydania decyzji w przedmiocie uregulowania stosunku służbowego skarżącego. W związku z powyższym stwierdził, że pomimo rozstrzygnięcia w tej sprawie skarżącemu pozostaje nadal otwarta droga do żądania ochrony jego interesu prawnego w postaci zarzucenia bezczynności organowi w zakresie nieprawidłowego uregulowania jego stosunku służbowego, który wymagał ze swej istoty charakteru decyzyjnego. Aby odbyła się kontrola sądowoadministracyjna w tym zakresie, musi zostać wniesiona stosowna skarga, poprzedzona wyczerpaniem trybu zaskarżenia. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł M.S., reprezentowany przez adwokata i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie prawa procesowego, tj.: - art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 165 ust.3 i 7 i w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, poprzez oddalenie skargi, mimo że uprawnieniu organu do składania funkcjonariuszom/pracownikom propozycji odpowiada uprawnienie funkcjonariuszy /pracowników do otrzymania propozycji służby albo zatrudnienia; jeżeli organ nie złożył żadnej propozycji i nie podjął innych aktów/czynności, mimo spełnienia przez skarżącego ustawowych warunków do bycia podmiotem ocenianym pozytywnie przy składaniu propozycji (złożenie oświadczenia lustracyjnego, nienaganny przebieg służby, wykształcenie wyższe ekonomiczne) to pozostawał w bezczynności, a skoro Sąd pierwszej instancji doszedł do wniosku, że rodzaj żądania, tj. przywrócenie do służby jest niezasadny, to nie będąc związanym granicami zaskarżenia powinien rozstrzygnąć jak w pozostałych sprawach (sygn. akt: II SAB/Bk 95/14, II SAB/Bk 111/17, II SAB/Bk 120-125/17) i zobowiązać organ do wydania decyzji w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służby, która w ocenie Sądu warunkuje kontrolę w dalszym postępowaniu; - art. 134 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 52 § 3 i art. 53 § 2 P.p.s.a., bowiem skarżący wykonał postanowienia warunkujące rozpatrzenie skargi na bezczynność, a wobec terminów dla tych czynności oraz z uwagi na okoliczność wygaśnięcia stosunku służby z dniem 31 sierpnia 2017 r. (od tej daty skarżący jest poza strukturą krajowej administracji skarbowej) nie jest możliwe skuteczne powtórzenie tego trybu, a zatem rozstrzygnięcie oddalające skargę stawia skarżącego w gorszej sytuacji niż przed wniesieniem skargi, gdyż naraża na zarzut niewypełnienia trybu wezwania do zaprzestania naruszenia prawa, a co za tym idzie na odrzucenie skargi, skutkujące pozbawieniem sądowej kontroli zachowania organu wobec skarżącego. Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie orzeczenia reformatoryjnego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie, rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu podał m.in., że skoro brak propozycji pracy lub służby nie podlega kontroli sądów administracyjnych, to takiej kontroli nie podlega również badanie bezczynności związanej z brakiem złożenia przedmiotowej propozycji. To z kolei powoduje, że przeprowadzone postępowanie sądowoadministracyjne, zakończone wydaniem zaskarżonego wyroku, było nieważne. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia określonych przepisów postępowania i prawa materialnego zmierza do wykazania, że Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, iż granice sprawy wyznaczała treść żądania M.S. określona w skardze obejmująca bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w niezłożeniu mu propozycji nowych warunków pełnienia służby i mimo stwierdzenia, że organ ten nie pozostawał bezczynny, nie zobowiązał tego organu do wydania decyzji w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służby. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka określona w art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a., gdyż w tej sprawie droga przed sądem administracyjnym była niedopuszczalna – art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Okoliczności skutkujące odrzuceniem skargi podlegają badaniu na każdym etapie postępowania sądowoadministracyjnego (por. m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 419/11), a w świetle przepisu art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny bierze je pod rozwagę niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 40). Naczelny Sąd Administracyjny uznał brak kognicji sądu administracyjnego w tej sprawie, stwierdzając, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w stosunku do M.S. zastosował jedno z rozwiązań prawnych przewidzianych w przepisach ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS w zakresie stosunku służby, tj. brak złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi Służby Celno – Skarbowej pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub pełnienia służby. Przy czym prawodawca ten brak powiązał z wygaśnięciem stosunku służbowego z dniem 31 sierpnia 2017 r. – art. 170 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy. Oznacza to, że nieprzedstawienie dotychczasowemu funkcjonariuszowi Służby Celno – Skarbowej takiej propozycji nie może być oceniane w kategoriach bezczynności, albowiem jest sposobem działania przewidzianym przez ustawodawcę, z woli którego – wprost wyrażonej w tym przepisie – rodzi skutki materialnoprawne w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego. Z tego względu przyjąć należy, iż skarga na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie niezłożenia M.S. pisemnej propozycji nowych warunków pełnienia służby jest niedopuszczalna (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 705/18). Konsekwencją powyższego stwierdzenia jest zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny art. 189 P.p.s.a., tj. uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Powyższy sposób rozstrzygnięcia sprawy oznacza brak podstaw do odnoszenia się do zarzutów podanych w skardze kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w oparciu o art. 207 § 2 P.p.s.a., odstępując od zasądzenia ich zwrotu na rzecz organu. Skład orzekający podzielił pogląd zaprezentowany w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt I FSK 140/07 i z dnia 21 lutego 2012 r., II GSK 51/11, że jeżeli wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, to brak jest dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.