I SAB/Wa 380/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie: sędzia WSA Anna Falkiewicz - Kluj sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania prowadzonego przez Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. zobowiązuje Ministra Rozwoju do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] października 1951 r., nr [...] oraz orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] czerwca 1951 r., nr [...]– w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rozwoju w rozpoznaniu wniosku, miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Ministra Rozwoju na rzecz skarżącej M. S. sumę pieniężną w kwocie 1000 (tysiąc) złotych; 4. zasądza od Ministra Rozwoju na rzecz M. S. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Pismem z [...] czerwca 2019 r. M.D. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Inwestycji i Rozwoju (obecnie Ministra Rozwoju) postępowania z wniosku z [...] kwietnia 2014 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] października 1951 r., nr [...] oraz orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] czerwca 1951 r., nr [...] . Skarga ta została wniesiona w następującym stanie faktycznym. Powyższy wniosek został skierowany do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Stwierdziło ono swoją niewłaściwość i przekazało sprawę do rozpoznania Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju pismem z [...] maja 2014 r. Następnie ten ostatni organ postanowieniem z [...] maja 2015 r., nr [...] odmówił wszczęcia postępowania z powyższego wniosku. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister postanowieniem z [...] października 2015 r. utrzymał w mocy własne orzeczenie, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 marca 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 2214/15 uchylił wydanie w sprawie orzeczenia. Akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem wpłynęły do organu [...] sierpnia 2016 r. Minister [...] kwietnia 2017 r. wystąpił do Prezydenta [...] o nadesłanie akt własnościowych nieruchomości, których dotyczy złożony wniosek. W tym samym dniu poinformował wnioskodawców, że przewidywany termin rozstrzygnięcia to [...] czerwca 2017 r. Przy czym żądane akta sprawy organ uzyskał w dniu [...] lipca 2017 r. (data prezentaty). W piśmie opatrzonym datą [...] września 2017 r. M.D. wystąpiła z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Kolejnymi pismami z [...] października 2017 r. organ wystąpił do Prezydenta [...] o wypożyczenie akt lokalowych nieruchomości oraz akt dotyczących domu mieszkalnego, znajdującego się na gruncie nieruchomości. Odpowiedz na powyższe wystąpienia uzyskał [...] i [...] października 2017 r. Ponadto w tym dniu poinformował wnioskodawczynię, że przewidywany termin rozstrzygnięcia sprawy to [...] grudnia 2017 r. W dniu [...] lutego 2019 r. do Ministra wpłynęło kolejne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, w związku z czym organ wskazał kolejny przewidywany termin zakończenia sprawy – [...] maja 2019 r. W dniu [...] kwietnia 2019 r. - jak wynika z notatki służbowej - pracownik Ministerstwa przeanalizował dokumentację archiwalną, znajdującą się w posiadaniu Prezydenta [...]. Po czym organ ten pismem, z [...] sierpnia 2019 r. poinformował, wnioskodawczynię, że został zgromadzony materiał dowodowy oraz o przewidywanym rozstrzygnięciu sprawy do dnia [...] września 2019 r. W złożonej do Sądu skardze M.D. wniosła o: - stwierdzenie, że Minister Inwestycji i Rozwoju dopuścił się bezczynności w niniejszej sprawie, a jego bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, - stwierdzenie, że Minister Inwestycji i Rozwoju dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie, - zobowiązanie Ministra do wydania decyzji w sprawie do dnia [...] grudnia 2019 r., - orzeczenie o wymierzeniu Ministrowi grzywny w wysokości 25.000 zł - przyznanie od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzez skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 15.000 zł. W uzasadnieniu skargi wskazała, że występowała do Ministra z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, lecz ten nie rozstrzygnął sprawy. Postępowanie dowodowe pozostaje na etapie wstępnym od 2015 r., a jedyne działania podejmowane przez Ministra były wynikiem aktywności skarżącej. Wniosła zatem o nałożenie grzywny, z uwagi na jej funkcję represyjną i dyscyplinującą. Ponadto wskazała, że należy jej się rekompensata za długie i dotychczas zupełnie bezskuteczne prowadzenie postępowania. Przebywając poza granicami Polski ponosi koszty obsługi prawnej, związanej z prowadzonym postępowaniem, gdyż nie może jej wykonywać samodzielnie. Poza tym na przestrzeni ostatnich kilku lat musiała egzekwować od Ministra podjęcie jakichkolwiek działań w sprawie, co było dla niej źródłem stresu o wysokim natężeniu. W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o oddalenie skargi w całości. Przedstawiając czynności podjęte w sprawie organ wskazał, że postępowania dotyczące decyzji wydanych, na podstawie dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), dotyczą decyzji wydanych przed kilkudziesięciu laty. Stan prawny nieruchomości jest złożony, ustalenia stron czasochłonne, a materiał dowodowy niepełny. W ocenie organu za niczym nieuzasadnione należy uznać żądanie przyznania grzywny w wysokości 25.000 zł oraz sumy pieniężnej 15.000 zł. Przypadki opóźnień wynikających z dużej ilości spraw i ograniczonych zasobów kadrowych mają charakter powszechny i nie sposób przypisywać im charakter rażącego naruszenia prawa, które powinno być zarezerwowane dla wyjątkowo poważnych naruszeń prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), przywoływanej dalej jako "p.p.s.a." sprawa mogła zostać rozpoznana w trybie uproszczonym. Stosownie do art. 149 § 1 tej ustawy, sąd uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dodatkowo zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Zgodnie z art. 35 § 1 i § 3 kpa. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić w ciągu miesiąca, zaś sprawy szczególnie skomplikowanej w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 kpa. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia, również w przypadku gdy zwłoka wynika z przyczyn niezależnych od organu (§ 2 ww. przepisu). Organ administracji publicznej pozostaje zatem w przewlekłości, zgodnie z art. 37 § 2 kpa., gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Należy przy tym wziąć pod uwagę zarówno charakter sprawy, jak i specyfikę stosowanej procedury. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z przewlekłością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął niezbędnych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie i - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy przewlekłość została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. Te okoliczności będą miały jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa. W niniejszej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, wydanych w trybie art. 7 ust. 1 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, wpłynął do organu [...] maja 2014 r., a Minister postanowieniami wydanymi w 2015 r. odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie. Przy czym wyrokiem z 23 marca 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 2214/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił te rozstrzygnięcia. Od zwrotu akt [...] sierpnia 2016 r. Minister ponownie procedował nad sprawą, jednak do dnia wydania orzeczenia jej nie zakończył. W tych okolicznościach, z uwagi na żądanie skargi oraz przebieg postępowania przed organem, Sąd zakwalifikował złożoną skargę, jako wniesioną na przewlekłe prowadzenie postępowania. Analiza akt sprawy wskazuje, że organ przekroczył zarówno termin określony w art. 35 § 3 kpa., jak i terminy wyznaczone przez siebie, na podstawie art. 36 § 1 kpa. Prowadzi to do wniosku, że Minister dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. W takiej sytuacji, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., Sąd zobowiązał organ do rozstrzygnięcia przedmiotowego wniosku w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W ocenie Sądu, termin ten jest wystarczający do załatwienia sprawy, w której bez uszczerbku pozostaną prawa procesowe stron, a także uwzględniona została złożoność materii w jakiej organ będzie orzekał. Sąd wziął też pod uwagę informację organu o zgromadzeniu materiału dowodowego. Oceniając przesłanki, wynikające z art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w rozpoznaniu niniejszej sprawy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ nie wywiązał się z ustawowych obowiązków, wynikających z powołanych wyżej przepisów kpa. i wielokrotnie przekroczył termin załatwienia sprawy. Mając na uwadze nie tylko okres przekroczenia terminu, określonego w kpa, lecz też charakter złożonego przez skarżącego żądania skierowanego do organu oraz fakt, iż organ uprzednio odmówił wszczęcia postępowania, lecz orzeczenie to zostało zaskarżone i uchylone przez Sąd, należało uznać, że przewlekłe prowadzenie postepowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu. W ocenie Sądu, mimo że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, w tym także terminów do załatwienia sprawy, to wskazać należy, że Minister, w 2018 r., przez około rok, nie uczynił w sprawie właściwie nic. Ponadto przez kilka miesięcy od zwrotu akt z sądu nie podejmował działań w sprawie. Powoduje to zatem konieczność uznania naruszenia prawa za kwalifikowane. W kwestii wniosku o przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej oraz wymierzenia organowi grzywny wskazać należy, że druga kwota ma za zadanie przede wszystkim realizować funkcję represyjną i prewencyjną, zaś pierwsza dodatkowo ma też znaczenie kompensacyjne. Oznacza to, iż oba te środki mają na celu skłonienie organu do rozstrzygnięcia sprawy, a suma ponadto stanowi zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Rozstrzygnięcia te mają jednak charakter fakultatywny. Sąd stanął na stanowisku, iż zarówno grzywna, jak i suma, powinny być przyznawane w szczególnie uzasadnionych przypadkach zwłoki organu, kiedy istnieje uzasadniona obawa, że bez zastosowania tej sankcji organ nie załatwi wniosku. Sąd uznał, że wymierzenie organowi grzywny w okolicznościach sprawy stanowiłoby zbyt dotkliwą sankcję dla organu, skoro ten choć wadliwie w 2015 r. rozstrzygnął jednak wniosek skarżącej. Natomiast, z uwagi na niedogodności z działanie organu, które zostały wskazane w skardze, stwierdzić należy, że uzasadnione jest przyznanie skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 1.000 zł. W ocenie Sądu zastosowane środki skłonią organ do wydania rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 wyroku Sąd wydał na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 4 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).