I OW 148/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2019 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy [...] o rozstrzygniecie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy [...] a Prezydentem [...] [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku R. G. o umieszczenie w domu pomocy społecznej postanawia: wskazać Prezydenta [...] [...] jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2019 r. Wójt Gminy [...] (dalej zwany wnioskodawcą) zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy tym organem, a Prezydentem [...] [...] (dalej zwanym Prezydentem), poprzez wskazanie organu właściwego do rozstrzygnięcia wniosku R. G. (dalej zwanego beneficjentem) z dnia [...] marca 2019 r. o "umieszczenie" w domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu wniosku wyjaśniono, że beneficjent zwrócił się z wnioskiem o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w związku ze staraniem się o pobyt w Domu Opieki Społecznej w [...], w województwie [...]. Wskazano, że spełnia on warunki opisane w art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (obecnie: Dz. U. z 2019 r., poz. 1507), zwanej dalej u.p.s. Jest bowiem zameldowany na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych pod adresem w [...], przy ul. [...] [...] m. [...], gdzie nie ma możliwości zamieszkania oraz nie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminnym. Beneficjent od dnia [...] grudnia 2016 r. przebywa w Rodzinnym Domu Opieki [...] w [...] (dalej zwanego RDO), gdzie kontynuuje pobyt i rehabilitację, po wcześniej odbytym turnusie rehabilitacyjnym. Zdaniem wnioskodawcy nie można zatem przyjąć, że beneficjent przebywa w lokalu mieszkalnym w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (obecnie: Dz. U. z 2019 r., poz. 1182). Według wnioskodawcy rodzinnego domu opieki nie można bowiem uznać za "lokal mieszkalny" w rozumieniu tego przepisu. Wnioskodawca zwrócił uwagę, że w przypadku osoby bezdomnej nie może być mowy o miejscu zamieszkania. Nie bada się zatem jej zamiaru co do stałego pobytu, lecz ustala się gminę ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały, którym w niniejszej sprawie jest Miasto [...]. Tym samym, w ocenie wnioskodawcy, organem właściwym do rozpatrzenia wniosku beneficjenta jest Prezydent [...] [...]. Dodatkowo podniesiono, że w przedmiotowej sprawie nie można mówić o zamiarze stałego pobytu, skoro związany jest on również z dalszą rehabilitacją oraz wskazano, że prywatne placówki opiekuńcze nie mogą być uznawane jako miejsce zamieszkania. Ponadto zaakcentowano, że beneficjent nie koncentruje swoich spraw życiowych w miejscowości [...]. Prezydent w odpowiedzi na wniosek wniósł o wskazanie Wójta Gminy [...] jako organu właściwego do załatwienia wniosku beneficjenta. Nie zgadzając się z twierdzeniami wnioskodawcy, organ ten przedstawił obszerną argumentację, która w jego ocenie wykazuje, że miejscem zamieszkania beneficjenta jest gmina [...]. Jednocześnie zdaniem Prezydenta, beneficjent nie jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s., choćby z uwagi na fakt, że posiada tytuł prawny do wskazanego na wstępie lokalu mieszkalnego w [...]. Nadto, do RDO trafił na podstawie zawartej umowy, a nie jako osoba bezdomna. Pismem procesowym z dnia [...] października 2019 r. wnioskodawca poinformował, że beneficjent w dniu [...] września 2019 r. opuścił RDO i wrócił do [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie spór, jaki zaistniał pomiędzy wnioskodawcą, a Prezydentem jest sporem negatywnym, gdyż żaden z tych organów nie uznaje się za właściwy do rozpoznania wniosku beneficjenta z dnia [...] marca 2019 r. Na wstępie rozważań mających na celu rozstrzygnięcie zaistniałego sporu niezbędnym stało się jednoznaczne ustalenie przedmiotu wniosku beneficjenta. Wnioskodawca formułując swoje żądanie wskazuje bowiem, że beneficjent zwrócił się o umieszczenie w domu pomocy społecznej, aczkolwiek w uzasadnieniu tego wniosku mowa jest o skierowaniu do takiej placówki. Zauważyć wymaga, że w myśl przepisów ustawy o pomocy społecznej, pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej jest poprzedzony wydaniem kilku decyzji administracyjnych. Pierwszą jest decyzja o skierowaniu do domu wydana przez organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 u.p.s.). Organ gminy właściwej w dniu kierowania do placówki wydaje również decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu. W literaturze prezentowany jest pogląd, że obydwa rozstrzygnięcia - o skierowaniu i opłacie - powinny być objęte jednym postępowaniem i jedną decyzją. O umieszczeniu w domu pomocy społecznej rozstrzyga w drodze decyzji organ gminy prowadzącej dom lub starosta powiatu prowadzącego daną placówkę. Tak więc ustawa o pomocy społecznej przewiduje odrębne rozstrzyganie o skierowaniu i o umieszczeniu w domu pomocy społecznej. Należy mieć jednak na względzie, że stosownie do treści art. 54 ust. 1 u.p.s., osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Zgodnie z art. 54 ust. 2 u.p.s. osobę, o której mowa w ust. 1, kieruje się do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, z zastrzeżeniem ust. 2a, chyba że okoliczności sprawy wskazują inaczej, po uzyskaniu zgody tej osoby lub jej przedstawiciela ustawowego na umieszczenie w domu pomocy społecznej. W oparciu o dokumenty znajdujące się w aktach sprawy oraz mając na względzie przywołaną regulację uznać należy, że beneficjent starając się o pobyt w oznaczonym przez niego domu pomocy społecznej zainicjował postępowania o skierowanie do tej placówki, czyli o wydanie pierwszej z w/w decyzji. Dla rozstrzygnięcia powstałego sporu podstawowe znaczenie ma przepis art. 101 u.p.s. określający właściwość miejscową gminy do prowadzenia postępowania w sprawie świadczeń z pomocy społecznej. Zgodnie z treścią tego przepisu właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust.1). W przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Koniecznym wobec tego jest ustalenie, czy beneficjent jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s. Stosownie do wskazanego przepisu osobą bezdomną jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i niezameldowana na pobyt stały, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Powyższy przepis przewiduje zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania. Drugi natomiast odnosi się do sytuacji, kiedy osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym posiada stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie. Nie jest sporne w sprawie, że beneficjent nie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym, w którym jest zameldowany, tj. położnym w [...], przy ul. [...] [...] m. [...]. Zaistniał zatem drugi z wymienionych stanów faktycznych, przy czym będące w sporze organy prezentują odmienne stanowisko odnośnie ostatniej z przesłanek wskazanych w powyższym przepisie, tj. możliwości zamieszkania w w/w lokalu przez beneficjenta. Wnioskodawca nie wskazuje żadnej argumentacji w tym zakresie, natomiast Prezydent upatruje ową możliwość w przysługującym beneficjentowi tytule prawnym do tego lokalu oraz trybie, w jakim trafił do RDO. Zdaniem Sądu, ustawodawca określając kryterium definiujące osobę bezdomną jako osobę niezamieszkałą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania, nie odwołał się do żadnych obiektywnych mierników tej możliwości. W ocenie Sądu, dokumenty znajdujące się w aktach sprawy jednoznacznie wskazują, że beneficjent nie zamieszkuje w przedmiotowym lokalu z uwagi na szeroko pojęte zaniedbania ze strony małżonki w odniesieniu do jego osoby (vide: protokół z rozmowy z pełnomocnikiem beneficjenta z dnia [...] kwietnia 2019 r.), a wręcz, jak wynika z treści oświadczenia beneficjenta złożonego przed notariuszem w dniu [...] sierpnia 2017 r., postępowanie wbrew jego woli, w sposób sprzeczny z zasadami współżycia społecznego (vide: akt notarialny z dnia [...] sierpnia 2017 r., rep. [...] nr [...]). Nadto, jak wynika z w/w protokołu z rozmowy z pełnomocnikiem beneficjenta, sam beneficjent podaje, że nie ma możliwości powrotu do lokalu będącego jego współwłasnością, wskazując na konflikt z żoną (sprawę rozwodową). W świetle tych okoliczności przyjąć należy, że w odniesieniu do beneficjenta wskazane w art. 6 pkt 8 u.p.s. przesłanki wystąpiły kumulatywnie. W ocenie Sądu, z uwagi na niewątpliwie zaistniały konflikt w rodzinie beneficjenta, dla jego kwalifikacji jako bezdomnego nie ma żadnego prawnego znaczenia posiadany tytuł prawny do w/w lokalu, ani okoliczność, że jego pobyt w RDO miał miejsce na podstawie umowy. Powyższe wskazuje zatem – jak chce tego wnioskodawca – że to przepis art. 101 ust. 2 u.p.s. wyznacza organ gminy ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały wnioskodawcy, jako właściwy w niniejszej sprawie, tj. Prezydenta [...] [...]. Jedynie na marginesie wymaga wskazać, że wobec tych rozważań oraz zawartej w piśmie procesowym z dnia [...] października 2019 r. informacji o opuszczeniu przez beneficjenta rodzinnego domu opieki, ponoszona przez Prezydenta kwestia analizy pojęcia "miejsca zamieszkania" w kontekście pobytu beneficjenta w tej placówce, pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie niniejszego sporu o właściwość. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w sentencji na podstawie art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 oraz § 2 p.p.s.a.