VI SA/Wa 2383/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Grzegorz Nowecki (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu uchyla zaskarżoną decyzję UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...] Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej jako "organ", "Prezes NFZ") na podstawie art. 102 ust. 5 pkt 24, w związku z art. 109 ust. 5 oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1373, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą oświadczeniach" oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), zwanej dalej "k.p.a", po rozpatrzeniu odwołania A. K. (dalej jako "Skarżący", "[...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w dniu [...] marca 2018 r. stwierdzającej, że Skarżący podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej od dnia 19 września 2013 r. do dnia 31 maja 2016 r. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] wnioskiem z dnia [...] grudnia 2017 r. zwrócił się do [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia o rozstrzygnięcie obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego A. K. z tytułu prowadzonej działalności pozarolniczej w okresie od 19 września 2013 r. do 31 maja 2016 r. Rozpatrując wniosek Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w dniu [...] marca 2018 r., wydał decyzję nr [...] znak: [...], w sprawie stwierdzenia istnienia obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od 19 września 2013 r. do 31 maja 2016 r. Od powyższej decyzji A. K. wniósł odwołanie. Skarżący stwierdził w odwołaniu, że opłacanie składek narusza art. 2 Konstytucji RP zasadę określoności przepisów prawa, naruszenie zasad poprawnej legislacji powodujące niepewność prawa u jego adresata i naruszenie zasady ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zakwestionował także ustalenia zawarte w decyzji dyrektora [...] OW NFZ z dnia [...] marca 2018 r. i oświadczył, że "nie wie co to jest ubezpieczenie zdrowotne" i wniósł o wyjaśnienie tego pojęcia lub wskazanie aktu normatywnego w którym zostało zdefiniowane. Ubezpieczony wskazał, że w dotychczasowych aktach prawnych brak jest pojęcia "ubezpieczenie zdrowotne", gdyż ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych w art. 1 ani ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w art. 5 nie wyjaśniają pojęcia "ubezpieczenia zdrowotne". Ubezpieczony podkreślił ponadto, że w spornym okresie nie spełniał warunków do podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu oraz wskazał na fakt pozostawania w sporze z sądowym z organami ZUS. Prezes Narodowego Funduszu, pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r., poinformował Skarżącego o trwającym postępowaniu w sprawie ustalenia okresu podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej oraz wskazał, iż ubezpieczony ma prawo wypowiedzieć się, co do zebranych materiałów i dowodów i na podstawie art. 10 § k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organ podkreślił, że zważyć należy, iż aktualnie obowiązujące przepisy ustawy o świadczeniach są przepisami bezwzględnie obowiązującymi, a zatem przy ich rozpoznawaniu organy nie mogą mieć na uwadze np. zasad współżycia społecznego. Przepisy te muszą być przestrzegane w stosunku do wszystkich nawet, jeśli jawią się one osobie zainteresowanej jako subiektywnie niesprawiedliwe. Organ wyjaśnił ponadto, że ubezpieczenie zdrowotne - to ubezpieczenie wprowadzone ustawą o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym z dnia 27 lutego 1997 roku (Dz. U. Nr 75 poz. 468 z późn. zm.). Wskazał, że ubezpieczenie zdrowotne jest jednym z ważnych, a zarazem podstawowych ubezpieczeń w naszym kraju. Temu ubezpieczeniu obowiązkowo podlegają osoby wyszczególnione w art. 66 ustawy o świadczeniach. Rozpatrując odwołanie Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wskazał, że zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach, w brzmieniu obowiązującym od dnia 20 września 2008 r., obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, które są osobami prowadzącymi działalność pozarolniczą lub osobami z nimi współpracującymi, z wyłączeniem osób, które zawiesiły wykonywanie działalności gospodarczej na podstawie przepisów o swobodzie działalności gospodarczej. Ponadto obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego tych osób, stosownie do art. 69 ust. 1 ustawy o świadczeniach, powstaje i wygasa w terminach określonych w przepisach o ubezpieczeniach społecznych. Organ wskazał, że zgodnie z art. 13 pkt 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 300, z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym od dnia 20 września 2008 r., obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu, rentowemu, chorobowemu i wypadkowemu podlegają osoby prowadzące działalność gospodarczą od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności do dnia zaprzestania wykonywania tej działalności z wyłączeniem okresu, na który wykonywanie działalności zostało zawieszone na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców. Ponadto według art. 14 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, objęcie dobrowolnie ubezpieczeniami emerytalnym, rentowymi i chorobowym następuje od dnia wskazanego we wniosku o objęcie tymi ubezpieczeniami, nie wcześniej jednak niż od dnia, w którym wniosek został zgłoszony, z zastrzeżeniem ust. 1a tej ustawy. Organ zauważył, że z dniem 20 września 2008 r. ustawodawca przepisem art. 1 ustawy z dnia 10 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 141, poz. 888), wprowadził możliwość zawieszenia działalności gospodarczej. Organ wskazał, że z informacji zawartych w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej wynika, że Skarżący rozpoczął prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej od dnia 1 grudnia 2009 r. i poinformował o zawieszeniu wykonywania przedmiotowej działalności od dnia 1 czerwca 2016 r. Zdaniem organu, w tej sytuacji należało przyjąć, że w okresie od dnia 19 września 2013 r. do dnia 31 maja 2016 r. działalność była przez Skarżącego wykonywana w sposób nieprzerwany i w tym okresie podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tego tytułu. Prezes NFZ podkreślił, że brak jest podstaw prawnych do przyjęcia, że działalność nie była wykonywana i uznania braku obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej od dnia 19 września 2013 r. do dnia 31 maja 2016 r., tym bardziej, że Zainteresowany skutecznie nie zakwestionował tego w toku postępowania. Organ podkreślił, że Skarżący z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej zgłosił się wyłącznie do obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego od dnia 1 grudnia 2009 r. z uwagi na posiadanie prawa do emerytury. Jednocześnie ZUS wskazał, że Skarżący nie przekazał dokumentów rozliczeniowych za siebie - jako za osobę prowadzącą działalność gospodarczą - oraz nie opłacił składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od kwietnia 2013 r do maja 2016 r., a wobec zawieszenia działalności gospodarczej od 1 czerwca 2016 r. ZUS sporządził z urzędu wyrejestrowanie z ubezpieczenia zdrowotnego. Pismem z dnia 16 października 2019 r. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. Decyzję Prezesa NFZ. W wywiedzionej skardze zarzucił organowi naruszenie: prawa materialnego przez błędne ustalenie przez organ wydający decyzję, że wskazany przepis prawny określający podleganie oraz samo pojęcie "ubezpieczenia zdrowotnego" zostało określone w obowiązujących przepisach oraz błędną interpretację treści ustawy o "sus" w której brak jest określenia pojęcia tzw. "ubezpieczenie zdrowotne" i zastosowanie przepisów w których brak jest określenia/wyjaśnienia pojęcia "ubezpieczenie zdrowotne", co zdaniem Skarżącego narusza art. 2 Konstytucji RP i zasadę określoności przepisów prawa, zasadę poprawnej legislacji powodując niepewność prawa u jego adresata i zasadę ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzupełnieniu skargi, Skarżący pismami z dnia 21 maja 2020 r. oraz 2 czerwca 2020 r. rozszerzył zarzuty skargi oraz załączył kserokopie pisma Oddziału ZUS w [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. oraz odpisu wyroku SO w [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. o sygn. akt [...] , na okoliczność braku obowiązku objęcia go ubezpieczeniem zdrowotnym, w spornym okresie. Organ nie odniósł się do ww. pism i dokumentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019 poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2019 poz. 2325, dalej jako "p.p.s.a."), Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów, zdaniem Sądu należało ją uwzględnić, gdyż zaskarżona decyzja zapadła bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy. W ocenie Sądu, za zasadny należało uznać zarzut skargi, dotyczący niewyjaśnienia przez organ odwoławczy zaistniałych wątpliwości w kwestii ustalenia przez organ I instancji okresu podlegania Skarżącego obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu. Skarżący, kwestionując co do zasady obowiązek podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzonej działalności, gdyż w jego ocenie nie spełniał ku temu warunków, wskazywał również na nieprawidłowości w ustaleniu okresu podlegania temu ubezpieczeniu, na którą to okoliczność przedstawił dowody w postaci pisma Oddziału ZUS w [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. oraz odpisu wyroku SO w [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. o sygn. akt [...]. Z dokumentów tych wynika, iż dotyczą spornego okresu podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu przez Skarżącego, gdyż obejmują poszczególne okresy 2015 r. oraz 2016 r., jako okresy nieskładkowe. W ocenie Sądu, w obliczu tych dowodów nie można uznać za dowiedzione, że organy NFZ prawidłowo zastosowały przepisy ustawy o świadczeniach uznając, że Skarżący podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego w całym spornym okresie, tj. od dnia 19 września 2013 r. do dnia 31 maja 2016 r. Ponadto zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezbędne jest dokonanie przez organy NFZ oceny przesłanki podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzonej pozarolniczej działalności gospodarczej przez pryzmat jej faktycznego wykonywania w całym kwestionowanym okresie oraz zweryfikowanie, czy zgromadzone w sprawie dowody, w tym dostarczone przez Skarżącego, nie przemawiają za obaleniem domniemania prowadzenia działalności gospodarczej, wynikającego z wpisu Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (przykładowo vide: wyrok NSA z dnia 17 marca 2016 r., sygn. akt: II GSK 5009/16). Powyższych jednoznacznych ustaleń w skarżonej decyzji organ nie dokonał. W konsekwencji należy wskazać, że w rozpoznawanej sprawie miało miejsce naruszenie przez organ odwoławczy art. 107 § 3 k.p.a., w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania, które to naruszenie mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, bowiem ustalony stan faktyczny i zebrany materiał dowodowy sprawy, będący podstawą orzekania, budzi uzasadnione wątpliwości odnośnie ustalonego okresu podlegania przez Skarżącego obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu, co powoduje, że skarżona decyzja nie może podlegać w pełni wiarygodnej ocenie. W orzecznictwie podkreśla się ponadto, że nieustosunkowanie się do zarzutów odwołania narusza przepis art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, odniesienie się do zarzutów nie może mieć charakteru "sygnalnego". Chodzi bowiem o to, by organ w sposób wyczerpujący i jawny wskazał stronie motywy, które w jego ocenie stanowią o ich bezzasadności (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1371/12, cbois.nsa.gov.pl oraz wyrok WSA w Warszawie z 12 maja 2008r., sygn. akt VI SA/Wa 264/08, LEX nr 495343). W wyroku z dnia 20 lutego 2014 r. (II GSK 1758/12 publ. LEX nr 1495108) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że obowiązek odniesienia się do stawianych przez stronę postępowania zarzutów wiąże się z regułą "uczciwego procesowania", która według Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza powinność wyczerpującego odniesienia się do wszystkich wysuniętych przez odwołujący się podmiot zarzutów i żądań (zob. wyrok NSA z 30 października 2001 r., III SA 1409/00, niepubl.; przywołany przez B. Gruszczyńskiego (w:) S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Ordynacja podatkowa. Komentarz, Warszawa 2006, s. 471 oraz wyrok NSA z 9 stycznia 2014r., sygn. akt II GSK 1371/12, cbois.nsa.gov.pl, także wyrok WSA w Warszawie z 28 marca 2007 r., sygn. akt VIII SA/Wa 135/07, LEX nr 378827, jak również wyrok WSA w Warszawie z 20 czerwca 2007 r., sygn. akt VIII SA/Wa 339/07, LEX nr 488568). Podkreślenia wymaga, że Sąd administracyjny nie ma za zadanie wyręczania organów administracji w ich obowiązku stosowania zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 k.p.a. Mocą tej zasady organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Mając na uwadze, że sąd administracyjny nie czyni własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozstrzygający sprawę, za niezbędne Sąd uznał uchylenie zaskarżonej w sprawie decyzji. Rozpoznając ponownie sprawę organ przeprowadzi postępowanie administracyjne stosownie do zasad ogólnych zawartych w k.p.a., odniesie się do wszystkich okoliczności faktycznych i całego materiału dowodowego, który znajduje się w aktach sprawy, by następnie na jego podstawie podjąć decyzję administracyjną prawidłowo uzasadnioną o przekonywującej treści. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.