II GSK 2821/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Urszula Wilk (spr.) Protokolant Klaudia Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 30 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 209/17 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 27 kwietnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. B. [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2016 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego kwotę 344 złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sąd I instancji wskazał, że z uzasadnienia decyzji i akt sprawy wynika, iż podczas kontroli przedsiębiorstwa J. B. - [...] w zakresie przestrzegania przepisów dotyczących transportu drogowego stwierdzono naruszenia tych przepisów, polegające na: - przekroczeniu maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu przez kierowców, - przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia przez kierowców pojazdu bez przerwy, - skróceniu dziennego czasu odpoczynku kierowców, - naruszeniu obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy, - naruszeniu obowiązku wczytywania danych z urządzenia rejestrującego, - nie zgłoszeniu w wymaganym terminie zmiany danych w zakresie posiadanych przez przedsiębiorcę środków transportu. Przedsiębiorca posiadał licencję na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy i w okresie 6 miesięcy przed rozpoczęciem kontroli zatrudniał 11 kierowców. W związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami, opisanymi w protokole kontroli, Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na J. B. karę pieniężną w wysokości 12.100 zł. Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez J. B., uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 8.600 zł. Organ odwoławczy uwzględnił zarzuty odwołania odnoszące się do naruszenia obowiązku wczytywania danych z urządzenia rejestrującego, stwierdzając, że ponowna analiza danych cyfrowych tachografów, uwzględniająca wyłącznie dni zarejestrowanej działalności, czyli dni, w których karta kierowcy była włożona do tachografu lub w których pojazdem były wykonywane przewozy bez karty, wykazała, że w przypadku żadnego z pojazdów termin 90 dni zarejestrowanej działalności nie został przekroczony, a nałożona za to naruszenie kara w wysokości 3.500 zł była niezasadna. W odniesieniu do pozostałych naruszeń organ odwoławczy podzielił ustalenia i wnioski organu pierwszej instancji. Powołując się na brzmienie art. 4 lit. d, lit. f, lit. k, art.6, art.7, art.8 ust.1-4 i ust.8 i art.10 ust.5 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 11 kwietnia 2006 r. – dalej: "rozporządzenie nr 561/2006", a także art. 8 ust. 2 Umowy Europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR), stanowiącej załącznik oświadczenia rządowego w sprawie mocy obowiązującej zmian do Umowy Europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR), sporządzonej w Genewie dnia 1 lipca 1970 r., przyjętych w Genewie w dniach 27 listopada 2003 r., 16 marca 2006 r. i 20 czerwca 2010 r. (Dz.U. z 2014 r., poz. 409) – dalej: "Umowa Europejska", art. 23a ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o systemie tachografów cyfrowych (Dz. U. Nr 180, poz. 1494 ze zm.) – dalej: "ustawa o tachografach", art. 1 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 z dnia 1 lipca 2010 r. w sprawie maksymalnych okresów na wczytanie odpowiednich danych jednostek pojazdowych oraz kart kierowców (Dz. Urz. UE. L nr 168, str. 16) – dalej: "rozporządzenie nr 581/2010", § 4 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych (Dz. U. 159, poz.1128 ze zm.) – dalej: "rozporządzenie w sprawie częstotliwości pobierania danych", art. 14 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (t. jedn. Dz. U. z 2016r., poz.1907 ze zm.) – dalej: "u.t.d.", organ stwierdził, że naruszenia wskazanych przepisów polegały na tym, że: - w kilku przypadkach kierowcy przedsiębiorcy przekroczyli maksymalny dzienny czas prowadzenia pojazdu, co stosownie do treści lp. 5.1 załącznika nr 3 do u.t.d. uzasadniało nałożenie kary pieniężnej w łącznej wysokości 500 zł, - w kilku przypadkach kierowcy przekroczyli maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez przerwy, co stosownie do treści lp. 5.2 załącznika nr 3 do u.t.d., uzasadniało nałożenie kary pieniężnej w łącznej wysokości 2000 zł, - w kilku przypadkach kierowcy skrócili dzienny okres odpoczynku, co stosownie do treści lp. 5. 3 załącznika nr 3 do u.t.d. uzasadniało nałożenie kary pieniężnej w łącznej wysokości 1800 zł, - w kilku przypadkach przedsiębiorca dokonał odczytu danych cyfrowych z kart kierowców po upływie 28 dni, co stosownie do lp. 6.3 11. załącznika nr 3 do u.t.d. uzasadniało nałożenie kary pieniężnej w łącznej wysokości 3.500 zł, - przedsiębiorca nie zgłosił w wymaganym terminie faktu zmiany liczby pojazdów, które wykorzystywał do wykonywania transportu drogowego, co stosownie do lp. 1.4 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, uzasadniało nałożenie kary pieniężnej w łącznej wysokości 800 zł. Odnosząc się do zarzutów odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził, że podnoszone przez stronę okoliczności mające usprawiedliwić naruszenie norm czasu pracy, takie jak warunki pogodowe, remonty i kolizje na drodze, objazdy wyznaczone przez policję, dojazd do bezpiecznego parkingu, błędne ustawienie grup czasowych przez kierowcę, nie mogą być uwzględnione, z uwagi na brak spełnienia warunków określonych w art. 12 rozporządzenia nr 561/2006. Organ odwoławczy nie znalazł też podstaw do zastosowania art. 92b u.t.d., gdyż strona nie wykazała, aby organizacja i wykonywanie przewozów drogowych odbywały się w sposób wykluczający naruszenie przepisów z zakresu norm czasu pracy. Strona nie wskazała również okoliczności, których nie mogła przewidzieć oraz na które nie miała wpływu, dlatego – w ocenie organu - brak podstaw do zastosowania art. 92c ust. 1 u.t.d. Skargę na opisaną decyzję wniósł J. B. zarzucając naruszenie w art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: "k.p.a".) przez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, brak wyczerpującego uzasadnienia decyzji, nieuwzględnienie zasady załatwienia sprawy zgodnie z interesem społecznym i słusznym interesem obywateli oraz zasady pogłębiania zaufania uczestnika postępowania do władzy publicznej. Zarzucił też naruszenie przepisu art. 92b i art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., przez ich niezastosowanie. Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., obecnie t.j. Dz.U.2018.1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). Sąd I instancji nie podzielił zarzutu braku powołania podstawy materialnoprawnej decyzji wskazując, że zarówno w komparycji, jak też w uzasadnieniu decyzji, organy obu instancji wskazały przepisy prawa materialnego, których naruszenia dopuścił się przedsiębiorca, jak też podstawę prawną wymiaru poszczególnych kar pieniężnych. Za nietrafne uznał również zarzuty odnoszące się do niezasadnego - zdaniem skarżącego - ukarania za naruszenie przepisów o czasie pracy kierowców. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wskazał, że niekwestionowane są ustalenia dotyczące przekroczenia przez niektórych kierowców maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu, przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy oraz skrócenia dziennego czasu odpoczynku. Sąd I instancji odwołując się do art. 12 rozporządzenia nr 561/2006 stwierdził, że w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy organ odwoławczy prawidłowo uznał, że sytuacje mające usprawiedliwić naruszenie przepisów o czasie pracy i odpoczynku nie zostały w odpowiedni sposób i w odpowiednim czasie udokumentowane. Oceniając stanowisko organu dotyczące braku podstaw do zastosowania art. 92b i 92c ust. 1 u.t.d. Sąd I instancji podzielił ocenę organów, że skarżący jako przedsiębiorca odpowiada za brak należytego systemu bieżącej kontroli wykonywania obowiązków przez kierowców. Samo wskazanie na podjęcie przez przedsiębiorcę działań z zakresu organizacji pracy i nadzoru nad kierowcami, tj. szkolenia, informacje o obowiązujących przepisach, zatrudnienie kierowców na podstawie umów o pracę i ustalanie wynagrodzenia, które nie jest uzależnione od przejechanych kilometrów, ilości przewiezionych ładunków czy też terminowości dostaw, nie jest wystarczające do uznania, że przedsiębiorca zapewnił właściwą organizację i dyscyplinę pracy i przez to uzasadnione jest odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej. Sąd I instancji podniósł, że z okoliczności sprawy wynika, iż stwierdzone naruszenia nie miały charakteru jednostkowego, a to oznacza, że przedsiębiorca nie w pełni zapewnił właściwą organizację pracy i dyscyplinę ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wskazał, że uzasadnione jest w świetle zaistniałych okoliczności, niekwestionowanych przez przedsiębiorcę, nałożenie kary pieniężnej za niezgłoszenie w wymaganym terminie faktu zmiany liczby pojazdów, które przedsiębiorca wykorzystywał do wykonywania transportu drogowego. Odnosząc się do twierdzeń skarżącego o braku podstaw prawnych w zakresie kontroli przez inspekcję drogową obowiązków wynikających z rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014r. Sąd I instancji zauważył, że to rozporządzenie rzeczywiście zastąpiło uprzednio obowiązujące rozporządzenie nr 3821/1985, o którym mowa w art. 4 pkt 22 u.t.d. W związku z wejściem w życie rozporządzenia nr 165/2014, stosownie do jego art. 47 uchylone zostało rozporządzenie (EWG) nr 3821/85, jednakże odesłania do uchylonego rozporządzenia uznaje się za odesłania do aktualnego rozporządzenia. Zgodnie natomiast z art. 48 rozporządzenia nr 165/2014, z zastrzeżeniem środków przejściowych, o których mowa w art. 46, rozporządzenie to ma zastosowanie od dnia 2 marca 2016 r. Wprawdzie przepisy art. 24, 34 i 45 mają zastosowanie od dnia 2 marca 2015 r., ale przewidują one analogiczne obowiązki przedsiębiorcy transportowego, jak w uchylonym rozporządzeniu. Każde odesłanie do rozporządzenia nr 3821/85 uznawane jest za odesłanie do rozporządzenia nr 165/2014. W związku z tym nie sposób przyjąć za logiczną i uprawnioną interpretację strony skarżącej, że przedsiębiorstwa transportowe w okresie pomiędzy 2 marca 2015 r. a 2 marca 2016 r. nie byłyby zobowiązane do respektowania wskazanych tam zasad i przestrzegania wynikających z nich obowiązków, a organy skutecznej ich kontroli. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał natomiast, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa procesowego co do stwierdzonych naruszeń terminów odczytu danych z kart kierowców. Organy obu instancji zarzuciły, że w odniesieniu do 7 kierowców odczytu danych cyfrowych z ich kart dokonano po upływie 28 dni zarejestrowanej działalności od poprzedniego odczytu. Organ odwoławczy wyjaśnił przy tym, że analizując okresy aktywności kierowcy uwzględnił jako dni zarejestrowanej działalności dni zarejestrowane automatycznie lub za pomocą wpisów manualnych na kartach kierowców oraz dni zarejestrowane za pomocą dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdów w okresach, w jakich kierowcy przebywali na wolnym (bez uwzględnienia urlopów i dni na zwolnieniu chorobowym). Kara pieniężna z tego tytułu wyniosła 3500 zł. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie częstotliwości pobierania danych, dane z karty kierowcy podmiot pobiera co najmniej raz na 28 dni. Natomiast zgodnie z art. 1 pkt 3 lit. b rozporządzenia nr 581/2010, maksymalny okres na wczytanie odpowiednich danych nie może przekraczać 28 dni w przypadku danych z karty kierowcy. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie oznacza to, że podmiot wykonujący przewóz naruszy powyższy obowiązek, a tym samym podlegać będzie odpowiedzialności administracyjnej, jeżeli nie pobierze danych z karty kierowcy co najmniej raz na 28 dni. Zdaniem Sądu, istotne znaczenie w niniejszej sprawie ma to, czy przy realizacji powyższego obowiązku, podmiot obowiązany powinien uwzględnić każdy dzień kalendarzowy czy wyłącznie dni zarejestrowanej działalności kierowcy, którego dane mają zostać wczytane. Sąd I instancji podnosił, że jak w wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy stoi na stanowisku, że przy obliczaniu terminu na wczytanie danych cyfrowych z kart kierowców, powinny być brane pod uwagę wyłącznie dni zarejestrowanej działalności. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, stanowisko to jest słuszne i znajduje uzasadnienie w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych, które jednolicie przyjmują, że wykładnia omawianych przepisów powinna być dokonana z uwzględnieniem zapisu pkt 3 preambuły do rozporządzenia nr 581/2010, który stanowi, że określając maksymalne okresy na wczytanie danych należy uwzględnić wyłącznie dni zarejestrowanej działalności. Dniami zarejestrowanej działalności są dni, w których działalność kierowcy powinna być zarejestrowana dla potrzeb skutecznej kontroli przestrzegania przez przedsiębiorstwo przepisów dotyczących czasu prowadzenia pojazdów i okresu odpoczynku ustanowionych rozporządzeniem nr 561/2006. Okresami składającymi się z nierejestrowanej działalności są natomiast okresy, gdy nie można przedsiębiorcy przypisać ustawowego obowiązku rejestrowania działalności kierowcy, czyli dni, w których kierowca nie prowadzi pojazdu i jednocześnie nie podlega obowiązkowi odpoczynku. W ocenie Sądu I instancji zaskarżona decyzja w uzasadnieniu nie wskazuje w sposób precyzyjny sposobu obliczenia dni zarejestrowanej działalności, w szczególności organ nie powołał i nie wyjaśnił, jakie dokumenty "potwierdzające fakt nieprowadzenia pojazdów w okresach, w jakich kierowcy przebywali na wolnym" miał na myśli. Liczba wskazanych przez organ dni zarejestrowanej działalności w większości przypadków odpowiada liczbie dni kalendarzowych następujących pomiędzy odczytami danych cyfrowych z kart kierowców. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie podniósł, że organ nie wskazał, które spośród analizowanych dni zostały zarejestrowane automatycznie, które za pomocą wpisów manualnych na kartach kierowców, a które konkretnie dni zostały zarejestrowane za pomocą innych dokumentów (jakich?), potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdów, a także z jakiego powodu organ zaliczył te dni do dni zarejestrowanej działalności. Enigmatyczne uzasadnienie w tym przedmiocie powoduje, że decyzja w tej części nie może być prawidłowo skontrolowana przez Sąd. Zdaniem Sądu I instancji ma zatem rację skarżący, że w tym zakresie stan faktyczny nie został w sposób należyty wyjaśniony, a uzasadnienie decyzji jest niepełne i uniemożliwia odniesienie się do stwierdzonych naruszeń. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że w zaskarżonej decyzji, w zakresie naruszenia, o którym mowa w lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do u.t.d., organ odwoławczy nie wyjaśnił, w jaki sposób ustalił on ilość dni zarejestrowanej działalności poszczególnych kierowców, a w szczególności nie wyjaśnił on jakie to dokumenty, w jego ocenie potwierdzały fakt nieprowadzenia pojazdów w okresach, w których kierowcy przebywali na wolnym, podczas gdy w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał jednoznacznie, że dokonując analizy okresów aktywności kierowców, jako dni zarejestrowanej działalności uwzględnił on dni zarejestrowane automatycznie lub za pomocą wpisów manualnych na kartach kierowców oraz dni zarejestrowane za pomocą dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdów w okresach, w których kierowcy przebywali na wolnym (bez uwzględnienia urlopów i dni na zwolnieniu chorobowym), a ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że przedmiotowymi dokumentami są okazane w trakcie kontroli przez przedsiębiorcę "zaświadczenia o działalności"; 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nieuzasadnione poddanie w wątpliwość przez Sąd I instancji, że organ odwoławczy przy ustalaniu częstotliwości pobierania danych z kart kierowców uwzględnił wyłącznie dni zarejestrowanej działalności oraz, że doszło do naruszeń obowiązku terminowego wczytania danych z kart kierowców, podczas gdy z uzasadnienia decyzji wynika jednoznacznie, iż w zakresie naruszenia, o którym mowa w lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, organ wziął pod uwagę wyłącznie dni zarejestrowanej działalności, przeanalizował każdy okres, w którym stwierdzono uchybienie polegające na naruszeniu obowiązku terminowego wczytania danych z kart kierowców i w zakresie każdego przypadku tego naruszenia wskazał dokładnie, ile dni zarejestrowanej działalności upłynęło od poprzedniego odczytu (vide: strona 11 decyzji organu odwoławczego) i tym samym organ w sposób jednoznaczny wykazał, iż uwzględniając wyłącznie dni zarejestrowanej działalności doszło do naruszeń, o którym mowa lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do u.t.d.; 3. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 5 rozporządzenia nr 561/2006, art. 1 rozporządzenia nr 581/2010, art. 23a ustawy o tachografach oraz § 4 i § 5 rozporządzenia w sprawie częstotliwości pobierania danych poprzez ich niezastosowanie przez Sąd I instancji do prawidłowo ustalonego przez organ administracji stanu faktycznego, podczas gdy prawidłowa i dokładna analiza stanu faktycznego sprawy prowadzi do konstatacji, iż organ w zakresie naruszenia, o którym mowa w lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do u.t.d., uwzględnił wyłącznie dni zarejestrowanej działalności, nie zaś wszystkie dni kalendarzowe oraz, że uwzględniając wyłącznie dni zarejestrowanej działalności doszło do naruszeń obowiązku terminowego wczytania danych z kart siedmiu kierowców, a w konsekwencji kara pieniężna za nie nałożona, została obliczona i wymierzona w sposób prawidłowy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie przytoczonych zarzutów. Organ podnosił, że w zakresie naruszenia opisanego w lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do u.t.d. w zaskarżonej decyzji jednoznacznie wyjaśnił, że analizując okresy aktywności kierowcy, jako dni zarejestrowanej działalności uwzględnił wyłącznie dni zarejestrowanie automatycznie lub za pomocą wpisów manualnych na kartach kierowców oraz dni zarejestrowane za pomocą dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdów w okresach, w których kierowcy przebywali na wolnym (bez uwzględnienia urlopów i dni na zwolnieniu chorobowym). Zaznaczył, że okresy, w których kierowcy przebywali na zwolnieniu chorobowym i urlopie wypoczynkowym oraz okresy, w których mieli oni czas wolny od pracy lub odpoczywali, wynikają ze znajdujących się w aktach sprawy: "Zaświadczeń o działalności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku Sądu I instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej postawiono zarzuty oparte na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. tj. zarzut naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy i zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie. W takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje zarzuty naruszenia prawa procesowego, a dopiero w dalszej może odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego przez jego błędne zastosowanie. Zachowanie takiej kolejności rozpoznania zarzutów kasacyjnych jest podyktowane tym, że ocena sposobu stosowania prawa materialnego jest możliwa dopiero wtedy, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny sprawy nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego komplementarny charakter podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów procesowych sprawia, że zasadne i celowe jest odniesienie się do nich łącznie. W obydwu zarzutach zarzucono bowiem naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a ich istota sprowadza się do kwestionowania wyroku Sądu I instancji w zakresie przeprowadzonej przez ten Sąd oceny objętej skargą decyzji, której skutkiem było stwierdzenie, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie wykazał w sposób należyty czy przy badaniu naruszeń z lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do u.t.d. wziął pod uwagę wyłącznie dni zarejestrowanej działalności w rozumieniu punktu 3 preambuły rozporządzenia nr 581/2010 określającego, że za dni zarejestrowanej działalności należy uznać wyłącznie dni, w których działalność kierowcy powinna być rejestrowana. Odnosząc się do tych zarzutów na wstępie wskazać trzeba, że zgodnie z art. 1 ust. 3 pkt a i pkt b rozporządzenia nr 581/2010, maksymalny okres na wczytanie odpowiednich danych nie może przekraczać 90 dni w przypadku danych z jednostki pojazdowej (urządzenia rejestrującego) oraz 28 dni w przypadku danych z karty kierowcy. Przy dokonywaniu wykładni tych przepisów, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, należy mieć na uwadze treść pkt 3 preambuły do rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010, który przewiduje wyraźnie, że: "określając maksymalne okresy na wczytywanie danych, należy uwzględniać wyłącznie dni zarejestrowanej działalności". W świetle pkt 1 tej preambuły regularne wczytywanie danych zarejestrowanych przez jednostkę pojazdową i na karcie kierowcy jest niezbędne do skutecznej kontroli przestrzegania przez kierowcę i przedsiębiorstwo przepisów dotyczących czasu prowadzenia pojazdów i okresów odpoczynku ustanowionych rozporządzeniem nr 561/2006. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie już wyjaśniał w swoim orzecznictwie, że dni, w których kierowca nie prowadzi pojazdu i jednocześnie nie podlega obowiązkowi odpoczynku, składają się na okresy, w których nie można przedsiębiorstwu przypisać ustawowego obowiązku rejestrowania działalności kierowcy, a więc nie są to dni zarejestrowanej działalności w rozumieniu pkt 3 preambuły. Zatem przy realizacji obowiązku wczytywania danych, podmiot obowiązany powinien uwzględnić wyłącznie dni zarejestrowanej działalności kierowcy, którego dane mają zostać wczytane, nie zaś każdy dzień kalendarzowy. Nie można bowiem wymagać od adresata normy ustanawiającej wymóg wczytywania danych rejestrowanych, aby realizował ten wymóg także za dni, w których obowiązek rejestracji danych nie istniał. Stosowanie sankcji administracyjnej (w tym przypadku kary pieniężnej) może wchodzić w grę tyko wówczas, gdy istnieje w porządku prawnym wyraźna norma prawna podlegająca sankcjonowaniu (norma sankcjonowana). Ponieważ nie można powiązać wymogu rejestracji czasu pracy kierowcy jedynie z czasem jego zatrudnienia u przedsiębiorcy, to nie można karać za brak rejestracji danych, gdy kierowca nie wykonuje przewozu lub nie jest obowiązany odpocząć od wykonywania przewozu. Dlatego też organ powinien uwzględniać w toku swych działań kontrolnych jedynie dni rejestrowane, czyli takie, które powinny interesować organ z uwagi na cele regulacji nakładających ograniczenia w zakresie czasu pracy kierowcy (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 3 listopada 2015 r., sygn. akt II GSK 2396/14; z 9 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 2214/15; z 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 1924/16; z 15 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 1260/16; z 9 września 2018 r., sygn. akt II GSK 2950/16; publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym miejscu przypomnieć także należy zasadniczą dla oceny prawidłowości działania organu administracji regułę ogólną wynikającą z art. 7 k.p.a., zgodnie z którą prowadząc postępowanie w indywidualnej sprawie organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i mają za zadanie podejmować wszelkie kroki mające na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego przy jednoczesnym wyważeniu interesu społecznego i słusznego interesu strony postępowania. Rozwinięciem zasady prawdy obiektywnej jest art. 77 § 1 tej ustawy, którym nałożono na organ obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odnosząc te zasady do okoliczności rozpoznawanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że trafna była ocena Sądu I instancji, że doszło do naruszenia przez organ przepisów postępowania przejawiającego się w wadliwości uzasadnienia zaskarżonej decyzji z powodu braku precyzyjnego wskazania poszczególnych okresów podlegających obowiązkowi rejestracji danych, tj. dni zarejestrowanej działalności, w odniesieniu do konkretnych kierowców. Wprawdzie, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ ogólnie stwierdził, że "analizując okresy aktywności kierowcy uwzględnił jako dni zarejestrowanej działalności dni zarejestrowane automatycznie lub za pomocą wpisów manualnych na kartach kierowców oraz dni zarejestrowane za pomocą dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdów w okresach w jakich kierowcy przebywali na wolnym", jednak jak trafnie zauważył Sąd I instancji, nie wskazał, które spośród analizowanych dni zostały zarejestrowane automatycznie, które za pomocą wpisów manualnych na kartach kierowców, a które konkretnie dni zostały zarejestrowane za pomocą innych i jakich dokumentów, potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdów, a także z jakiego powodu organ zaliczył te dni do dni zarejestrowanej działalności. Liczba dni stwierdzonego naruszenia obowiązku wczytywania danych z kart kierowców odpowiada w każdym stwierdzonym przypadku naruszenia liczbie dni kalendarzowych od poprzedniego odczytu, organ nie wyjaśnia przy tym czy wszystkie wskazane dni były dniami zarejestrowanej działalności, a jak już wyżej wskazano - przy ustalaniu, czy doszło do naruszenia terminów wczytywania danych z kart kierowców, organ zobowiązany jest uwzględniać wyłącznie dni rejestrowanej aktywności, co nie musi odpowiadać liczbie dni kalendarzowych, które upłynęły od poprzedniego odczytu. Z treści zakwestionowanej przez Sąd I instancji decyzji nie wynika jednak w sposób jednoznaczny, dlaczego wszystkie dni kalendarzowe, które upłynęły od poprzednich odczytów i w odniesieniu do wszystkich kierowców organ uznał za dni rejestrowanej działalności, co pozwoliłoby w sposób pewny ustalić naruszenie obowiązku wczytywania danych z określoną częstotliwością. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji powinno być odzwierciedleniem prawidłowo dokonanych ustaleń faktycznych. Nie ulega zatem wątpliwości, że obowiązkiem organu było precyzyjne wskazanie, że podstawą nałożenia kary za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym (lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do u.t.d.) było przekroczenie maksymalnych okresów wczytywania danych – co do każdego z kierowców i wszystkich okresów wczytywania danych – wyłącznie z uwzględnieniem dni działalności rejestrowanej. Tego obowiązku uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wypełnia, zasadnie zatem Sąd I instancji zakwestionował rozstrzygnięcie organu w tym zakresie, zwłaszcza, że strona zarówno w odwołaniu od decyzji organu I instancji, jak i w skardze podnosiła zarzuty odnośnie do tego naruszenia. Odnosząc się do wywodów zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślić trzeba, że czynienie ustaleń faktycznych w sprawie jest rzeczą organu, a nie Sądu, który jedynie ocenia ich prawidłowość w konfrontacji z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie też podkreślał, że skarga kasacyjna nie może uzupełniać ani zastępować uzasadnienia decyzji (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 230/17, z 14 listopada 2013 r. sygn. akt II GSK 1112/12; publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie zostały wskazane zaświadczenia o działalności, jako dokumenty w oparciu, o które organ czynił ustalenia faktyczne odnośnie do naruszenia określonego w lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do u.t.d., co przyznał też pełnomocnik organu na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Z kolei art. 133 § 1 p.p.s.a. nakłada na Sąd jedynie obowiązek wydania wyroku po przeprowadzeniu rozprawy i jej zamknięciu oraz wprowadza zakaz wyjścia poza materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy. Art. 133 § 1 p.p.s.a. nie zawiera natomiast żadnych unormowań wskazujących na sposób analizy akt sprawy. Naruszeniem obowiązku określonego w tym przepisie byłoby takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, które doprowadza do przedstawienia przez Sąd I instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy nie oznacza, że Sąd ma obowiązek czynienia w zastępstwie organu ustaleń faktycznych czy uzupełniania uzasadnienia decyzji w oparciu o dokumenty znajdujące się w aktach sprawy, które organ w swoich rozważaniach pominął. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazano w oparciu o jakie dowody organ ustalił, dni działalności rejestrowanej, zasadnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził naruszenie przez organ przepisów postępowania. Natomiast przedstawiona w skardze kasacyjnej argumentacja nie mogła uzupełniać uzasadnienia zaskarżonej decyzji i konwalidować trafnie dostrzeżonych przez Sąd I instancji nieprawidłowosci. Nie można zatem Sądowi I instancji zarzucić również naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W konsekwencji uznać należy, że co najmniej przedwczesny jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego przez ich niezastosowanie. Sąd I instancji nie odmówił bowiem zastosowania wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego lecz uznał, że niedostatki uzasadnienia zaskarżonej decyzji w omawianym zakresie sprawiają, że nie może ona być prawidłowo skontrolowana. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.