II OSK 1913/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska- Górnikiewicz (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 września 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 534/08 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w K. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania czynności oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE II OSK 1913 / 08 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 września 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Spółki z o.o. [...] w K. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] lutego 2008 r., uchylającą decyzję organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2007 r. i przekazującą temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania, w przedmiocie obowiązku wykonania czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych robót budowlanych. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, działając na podstawie art. 51 ust.1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanego) oraz art. 104 k.p.a. orzekł o nie nałożeniu na inwestora [...] Sp. z o.o. w K. obowiązku wykonania czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem w zakresie wykonanych robót budowlanych, polegających na nadsypaniu terenu i utwardzeniu nawierzchni na działce nr [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., a także orzekł, że ww. roboty budowlane wykonane bez wymaganego zgłoszenia do organu architektoniczno - budowlanego zostały już doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu swojej decyzji organ l instancji stwierdził, że wykonywane na przedmiotowych działkach przez inwestora roboty budowlane wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Takiej decyzji inwestor nie posiadał, dlatego powyższe prace zostały wstrzymane postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r. Jednocześnie nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych, zawierającej charakterystyczne przekroje z zaznaczeniem spadków wykonanej, utwardzonej powierzchni oraz opinię techniczną określającą rodzaj, zakres i sposób wykonania przedmiotowych robót budowlanych oraz ich prawidłowość. Wymagana opinia powinna zawierać także wskazania, co do wpływu wykonanych robót na zalewanie sąsiednich działek, co zgłaszał ich właściciel M. Z. oraz zagrożenie dla granicznego muru. Organ stwierdził, że żądane dokumenty zostały dostarczone i wynikało z nich, że przedmiotowe roboty zostały wykonane poprawnie, a ponadto podjęto dodatkowe czynności mające na celu zabezpieczenie tych terenów i udrożnienie odpływu wody. Jak wskazał organ I instancji z uwagi na fakt, iż postanowienie z dnia [...] kwietnia 2007 r., zgodnie z art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego utraciło ważność, bowiem ciągu 2 miesięcy od jego wydania nie wydano decyzji rozstrzygającej sprawę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r. ponownie wstrzymał roboty. W ocenie organu l instancji w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy art. 50 i art. 51 ww. ustawy. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. Z., domagając się jej uchylenia w całości i dokonania oględzin posesji nr [...] z jego udziałem. Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. Organ odwoławczy wskazał, iż organ l instancji nie uczynił zadość przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego i Prawa budowlanego, a jego decyzja była nieprawidłowa. Skarżone rozstrzygnięcie zostało wydane bez dokonania przez organ l instancji oględzin wykonanych robót budowlanych. Ponadto, z dokumentów złożonych przez inwestora wynikało, iż roboty te miały miejsce od października 2006 r. do końca lutego 2007 r. natomiast postanowienia wstrzymujące ich wykonanie zostały wydane [...] kwietnia 2007 r. i [...] lipca 2007 r. Organ I instancji dokonał ustaleń na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego bez zbadania stanu faktycznego, a następnie wydał zaskarżoną decyzję bez weryfikacji zapisów dokumentów zgromadzonych w sprawie. Przedstawiony sposób prowadzenia postępowania mija się z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, tzn. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zdaniem organu odwoławczego błędnie też zostały ustalone strony postępowania, czym naruszono art. 28 k.p.a., co skutkuje koniecznością ponownego ustalenia kręgu stron postępowania. Ponadto w ocenie organu nie wyjaśniono czy nowy obiekt powstał, czy też nie, a wadliwie zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na dokonanie ustalenia w tym zakresie. W oparciu o zgromadzony materiał nie jest też możliwe ustalenie kwalifikacji wykonanych robót budowlanych jako polegających na nadsypaniu terenu i utwardzeniu nawierzchni. Zastrzeżenia co do działań organu l instancji w tej sprawie dotyczyły nie tylko nieprawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego czy naruszeń przepisów k.p.a. Również merytorycznie naruszono przepisy Prawa budowlanego, wydając dwukrotnie postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, opierając je na tych samych przesłankach, co jest niedopuszczalne. Skargę do Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wniosła Spółka z o.o. [...] domagając się jej uchylenia. Skarżąca wskazał, że przedmiotowe roboty nie spowodowały podniesienia terenu, co sugerowała zaskarżona decyzja. Ponadto na terenie działek nr [...] i nr [...] zawsze istniał plac postojowy dla obsługi budynku usługowego nr [...], a roboty nie spowodowały zmiany sposobu użytkowania terenu. Skarżąca podniosła również, iż sytuacja nie zmieniła się także w zakresie istniejącego ogrodzenia i stwierdziła, iż ogrodzenie to nie podlega pod art. 30 Prawa budowlanego. Ponadto organ II instancji naruszył art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. Skarżąca Spółka przyznała jednak, że organ l instancji dopuścił się pewnych uchybień i to powinno uzasadniać umorzenie postępowania, a nie uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym pełnomocnicy stron podtrzymali żądania zawarte w skardze i w odpowiedzi na skargę, a dodatkowo pełnomocnik skarżącej Spółki podniósł, że wykonane prace dotyczyły istniejącego parkingu przy budynku gospodarczym, na którym składano części samochodowe, a zaistniała tylko potrzeba jego utwardzenia, odwodnienia terenu i konserwacji ogrodzenia, a na takie prace Prawo budowlane nie wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż w postępowaniu administracyjnym obowiązkiem organu jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, który to stan będzie postawą do zastosowania właściwej normy prawnej. W tej sprawie trafnie wskazał Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na nie wyjaśnienie i nie ustalenie przez organ l instancji szeregu istotnych dla rozpoznania sprawy kwestii. Podstawą podjęcia przez organ l instancji decyzji był art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Wskazując na treść art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powołując się na ww. przepis orzekł o nie nakładaniu obowiązku na inwestora, ponieważ roboty budowlane wykonane przez niego bez wcześniejszego zgłoszenia zostały wykonane (doprowadzone) do stanu zgodnego z prawem. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, już taki sposób wydawania rozstrzygnięcia budzi wątpliwości. Jeżeli bowiem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wcześniej wydawał postanowienia, w tym postanowienie z dnia [...] lutego 2007 r. o wstrzymaniu robót budowlanych, polegających na nadsypaniu terenu i jego utwardzaniu, to wówczas należało orzec stosownie do art. 51 ust. 3 Prawa budowanego, czyli orzec albo o wykonaniu obowiązku, albo w przypadku braku wykonania obowiązku nakazać zaniechania dalszych robót, rozbiórkę lub doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Sąd stwierdził, iż trafnie zauważył organ odwoławczy, że postanowienia wydawane na podstawie art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego dotyczą różnych sytuacji. Art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego pozwala stosować art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 do robót już wykonanych, ale w takiej sytuacji należało zastosować art. 51 ust. 3 ww. ustawy. Uchybieniem było i to, że oba postanowienia o wstrzymaniu prac budowlanych zostały wydane po, jak ustalił to organ l instancji, ich zakończeniu. Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż przytoczone przepisy wyraźnie wskazują, że ustalenie na czym polegały roboty budowlane miało w tej sprawie podstawowe znaczenie. Sąd podzielił także opinię Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że z akt sprawy nie wynika, jakie roboty budowlane zostały faktycznie wykonane w okresie od października 2006 r. do lutego 2007 r. Okoliczność, że sam skarżący twierdził o wykonaniu robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu kostką brukową wraz z odwodnieniami, nie powinna być przyjęta przez organ l instancji jako wystarczający w tej sprawie dowód. Twierdzenia strony mogą stanowić dowód w postępowaniu administracyjnym wtedy, gdy dowód ten został uzyskany zgodnie z art. 86 k.p.a., czyli gdy miało miejsce przesłuchanie strony. W tej sprawie organ I-instancji w istocie pominął inne dowody (chociażby dowód z oględzin). Sąd pierwszej instancji wskazał również na niekonsekwencję organu l instancji w powoływaniu się na dokumentację złożoną do akt sprawy. Porównanie dokumentów złożonych do akt sprawy, w tym w szczególności map powinno w ocenie Sądu, wzbudzić uzasadnione podejrzenia organu l instancji co do zakresu wykonanych robót budowlanych. Mapy te, przedłożone przez stronę skarżącą przeczą podnoszonej przez inwestora tezie o istnieniu na tych działkach przed 2007 r. parkingu. Być może inwestor faktycznie ten teren wykorzystywał do parkowania samochodów i składowania części samochodowych, ale na podstawie znajdujących się w aktach sprawy dokumentów należy stwierdzić, że teren ten nie był parkingiem. Sąd pierwszej instancji zwrócił także uwagę na to, iż w aktach sprawy znajduje się np. protokół z oględzin z dnia 22 kwietnia 2003 r. z treści, którego również wynika, że teren tych działek (lub ich części) był wysypany żwirem, a na części terenu usypanego żwirem ułożono kształtki. Z kolei z protokołu z 18 października 2006 r. wynika, że prowadzone od września 2006 r. roboty polegały jedynie na remoncie nawierzchni, ale z dołączonych do tego protokołu zdjęć nie można tego jednoznacznie stwierdzić, czy istotnie roboty te polegały jedynie na remoncie, czy też na budowie nowego parkingu. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny nawet ustalenie daty wszczęcia robót może budzić wątpliwości, skoro inwestor oświadczył do protokołu przyjęcia strony w dniu 15 marca 2007 r., że prace rozpoczęto w październiku 2006 r., a zakończono do końca lutego 2007 r. W ocenie Sądu pierwszej instancji powyższe względy potwierdzają prawidłowość rozstrzygnięcia organu odwoławczego, zasadnie bowiem wytknięto organowi l instancji brak ustalenia zakresu wykonanych robót budowlanych i samego charakteru tych robót. W tej sprawie znaczenie ma i to, na ile miejsc parkingowych został wybudowany parking. Jako istotny błąd w zakresie ustalenia stanu faktycznego należy uznać również nie przeprowadzenie dowodu z oględzin nieruchomości tuż po zakończeniu robót. Zdaniem Sądu trafnie wskazano również w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na obowiązek prawidłowego ustalenia stron w tej sprawie. Ponadto Sąd podniósł, że w samej skardze strona skarżąca kwestionuje również prawidłowość decyzji organu l instancji, wytykając jej wady słusznie związane z wydawaniem dwóch postanowień wstrzymujących wykonywanie robót. Mając powyższe okoliczności na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwaną dalej Prawem budowlanym) oddalił skargę. Skargę kasacyjna od powyższego wyroku wniosła Spółka z o.o. [...] w K., zaskarżając go w całości i zarzucając mu: 1. naruszenie prawa procesowego (error in procedendo) tj. art. 141 § 1 p.p.s.a. poprzez całkowity brak odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do zarzutu naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 51 Prawa budowlanego, na którym strona postępowania oparła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd prawidłowo procesując na tej podstawie zmuszony byłby decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchylić; 2. naruszenie prawa materialnego (error iuris in iudicando) tj. art. 29 ust. 1 w zw. z art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89 poz. 414) w brzmieniu od 1 stycznia 1995 roku do 10 lipca 2003 r., w związku z art. 3 pkt. 9 powołanej ustawy, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż w sprawie koniecznym jest ustalenie, czy wielkość wybudowanego parkingu umożliwia wydzielenie więcej niż dziesięciu miejsc parkingowych w sytuacji, gdy obowiązująca wówczas ustawa Prawo budowlane nie nakładała na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę takiego urządzenia. O ile, bowiem obecnie przepisy Prawa budowlanego ( tj. art. 29 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane) wymagają uzyskania pozwolenia na budowę miejsc postojowych dla samochodów osobowych powyżej 10 stanowisk, to w czasie realizacji inwestycji (1999 r.) i w chwili zainicjowania postępowania (2001 r.), inwestor takiego obowiązku nie miał. Obowiązek taki został wprowadzony dopiero ustawą o zmianie ustawy- Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 718) i wszedł w życie od 11 lipca 2003 roku. Przed jej wejściem w życie, niezależnie od ilości miejsc parkingowych, pozwolenie na wykonanie placu postojowego nie było wymagane (stanowiąc urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 ww. Prawa budowlanego); Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca Spółka wskazała, iż decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2008 r. "rażąco narusza prawo z powodu nie podjęcia działań po stwierdzeniu przez organ, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał dwa postanowienia na podstawie art. 50 Prawa budowlanego o wstrzymaniu robót budowlanych, co jest niedopuszczalne w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. W konsekwencji tegoż stwierdzenia organ nadzoru budowlanego II instancji zobowiązany był umorzyć postępowanie", bowiem przekroczenie przez organ administracji terminu materialnoprawnego wyznaczonego przez przepis ustawy do wydania decyzji prowadzi do bezprzedmiotowości postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny natomiast nie odniósł się w żaden sposób do zarzutu naruszenia art. 105 k.p.a., pomimo iż gdyby przepis ten został zastosowany Sąd zmuszony byłby uchylić skarżoną decyzję. Odwołując się do treści art. 141 § 4 p.p.s.a. skarżąca Spółka wskazała, że Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany w uzasadnieniu wyroku przedstawić także wszystkie zarzuty podniesione w skardze, a następnie ustosunkować się do tych zarzutów. Uzasadniając natomiast zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 29 ust. 1 w zw. z art. 51 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Nr 89 poz. 414) w brzmieniu od 1 stycznia 1995 r. do 10 lipca 2003 r. w związku z art. 3 pkt 9 powołanej ustawy, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż w sprawie koniecznym jest ustalenie, czy wielkość wybudowanego parkingu umożliwia wydzielenie więcej niż dziesięciu miejsc parkingowych, skarżąca Spółka wskazała, iż stan faktyczny niniejszej sprawy, nie uzasadniał zajętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanowiska, co do konieczności ponownego rozpoznania sprawy. Zdaniem skarżącej stanowisko Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którymi "z akt sprawy nie wynika, jakie roboty zostały faktycznie wykonane w okresie od października 2006 r. do lutego 2007 r." nie jest prawidłowe. Przedmiotem postępowania z wniosku M. Z. było wykonanie w 1999 r. urządzenia terenu w postaci "nadsypania terenu i nawierzchni służących jako miejsca postojowe posesji". Natomiast od października 2006 do końca lutego 2007 r. przeprowadzano jedynie remont wykonanego urządzenia poprzez zmianę jego nawierzchni. Zostało to potwierdzone nie tylko oświadczeniem inwestora, ale również oględzinami dokonanymi w 2006 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W ocenie skarżącej Spółki Wojewódzki Sąd Administracyjny w ślad za organem odwoławczym, błędnie też przyjął, iż został naruszony art. 28 k.p.a., poprzez niezawiadomienie o toczącym się postępowaniu Z. Z. oraz Gminy Miejskiej Kraków. Postępowanie, bowiem nie dotyczyło udzielenia pozwolenia na budowę lub legalizacji wykonanych prac, lecz żądania M. Z. "doprowadzenia do stanu pierwotnego działek [...] i [...]". Postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego pozwoliło ustalić, iż wykonane przez skarżącego prace, nie oddziałują w żaden sposób na grunty sąsiednie. Tym samym, poza inwestorem i M. Z., który żądał wszczęcia postępowania i z tego powodu zgodnie z art. 28 k.p.a. był stroną, pozostałe osoby nie mogły uczestniczyć w postępowaniu, albowiem nie legitymowały się interesem prawnym. Dopiero w sytuacji konieczności zalegalizowania wykonanych prac, należałoby zawiadomić inne osoby, niebiorące udziału w dotychczasowym postępowaniu. Ponadto skarżąca zakwestionowała stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż w sprawie niezbędnym jest ustalenie, "na ile miejsc parkingowych został zbudowany parking". O ile, bowiem obecnie przepisy Prawa budowlanego (tj. art. 29 ust. 1 pkt 10 Prawa budowlanego) wymagają uzyskania pozwolenia na budowę miejsc postojowych dla samochodów osobowych powyżej 10 stanowisk, to w czasie realizacji inwestycji (1999 r.) i w chwili zainicjowania postępowania (2001 r.), inwestor takiego obowiązku nie miał. W związku z powyższym, zgłoszone w 2001 r. przez M. Z. żądanie, aby organ nadzoru budowlanego nakazał na podstawie art. 48 Prawa budowlanego rozbiórkę wykonanych prac jest bezpodstawne. Wskazany przepis Prawa budowlanego odnosi się jedynie do sytuacji, gdy inwestor wykonał prace bez wymaganego pozwolenia na budowę, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Tym samym decyzja z dnia [...] sierpnia 2007 r. wydana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, stwierdzająca, że art. 48 Prawa budowlanego nie znajduje zastosowania była prawidłowa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, iż w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., dlatego Naczelny Sądu Administracyjny był władny ocenić skargę kasacyjną jedynie w granicach wyznaczonych przez jej zarzuty. Kontrolowana w niniejszej sprawie przez Sąd pierwszej instancji decyzja wydana została na mocy art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z przepisem art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W przeciwieństwie do decyzji organu odwoławczego określonych w art. 138 § 1 k.p.a., który to przepis nie ustanawia przesłanek ich wydania, organ może wydać decyzję kasacyjną, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki wymienione w zdaniu pierwszym in fine tego ostatniego przepisu, tj. wówczas, gdy organ I instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak jest podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 136 k.p.a., tj. przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania dowodowego. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji trafnie zaakceptował stanowisko zaprezentowane przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w kontrolowanej decyzji, w której zasadnie wskazano na szereg uchybień proceduralnych, jakich dopuścił się organ I instancji, wydając swą decyzję, a które to uchybienia nie mogły zostać uzupełnione w trybie art. 136 k.p.a. i co przemawiało za koniecznością wydania decyzji kasacyjnej. W takiej sytuacji skoro nie doszło do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, nie można było ocenić prawidłowości podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia. Nie można podzielić zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., przy czym uchybienie tej normie skarżąca Spółka upatruje w braku odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do zarzutu naruszenia kontrolowaną decyzją art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 51 Prawa budowlanego, poprzez brak umorzenia postępowania. Stwierdzić trzeba, iż badanie skarżonego wyroku, pod kątem spełnienia wymagań określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, iż Sąd pierwszej instancji wskazanego przepisu nie naruszył, a uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie wymagane w ww. przepisie elementy. Wbrew opinii autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji odniósł się także do twierdzeń zawartych w skardze, wskazując, iż błędem przeprowadzonego postępowania przez organ I instancji było wydanie dwóch postanowień o wstrzymaniu prac budowlanych. Ta sytuacja, jednak nie mogła przemawiać za koniecznością umorzenia postępowania. Nie jest przy tym wykluczone, iż w sprawie będzie możliwe wydanie takiej decyzji, ale na obecnym etapie postępowania wobec nie ustalenia prawidłowego stanu faktycznego sprawy, takie twierdzenie jest co najmniej przedwczesne. Nie odniesienie się natomiast przez Sąd pierwszej instancji do tej kwestii wprost, nie uzasadnia jeszcze przyjęcia, iż doszło do takiego naruszenia przepisu postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia prawa materialnego art. 29 ust. 1 w zw. z art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89 poz. 414) w brzmieniu od 1 stycznia 1995 roku do 10 lipca 2003 r., w związku z art. 3 pkt 9 powołanej ustawy, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Należy bowiem wskazać, że skoro zarzut niewłaściwego zastosowanie przepisu polega na tzw. błędzie subsumcji, czyli błędnym przyjęciu, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie że ustalony stan faktyczny błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 15 października 2001 sygn. I CKN 102/99), to wobec stwierdzenia, że w niniejszej sprawie organ I instancji błędnie, a w zasadzie nie ustalił stanu faktycznego sprawy, to tak postawionego zarzutu nie można było w ogóle rozpoznać. Zupełnie na marginesie można tylko stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji wskazał na konieczność ustalenia ilości miejsc parkingowych w aspekcie ustalenia zakresu wykonywanych robót budowlanych oraz samego charakteru tych robót. Nie można natomiast przesądzić, czy ówcześnie obowiązujące przepisy nakładały na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, skoro nie ustalono ani jakie roboty zostały faktycznie wykonane, ani jaki był ich zakresie, a wątpliwości budzi nawet data rozpoczęcia i zakończenia tych robót. Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.