I OSK 1595/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 kwietnia 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 1305/16 w sprawie ze skargi W.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 18 lipca 2016 r., znak: [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem dnia 19 kwietnia 2017 r. (sygn. akt III SA/Kr 1305/16), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], Starosta [...], działając na podstawie art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2016 r., poz. 169 – zwanej dalej: "p.o.u.a.") oraz art. 104 k.p.a., orzekł o zatrzymaniu W. K. prawa jazdy kat. A, B, C, E nr [...], wydanego w dniu [...] maja 2015 r., zaś – rozpoznając sprawę w trybie instancji odwoławczej - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że ostateczną decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], Wójt Gminy Z. uznał W. K. za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych a następnie, pismem z dnia 13 kwietnia 2016 r., organ ten wniósł wniosek o zatrzymanie prawa jazdy odwołującemu się. Wobec powyższego Kolegium uznało, iż w sprawie zostały spełnione przesłanki, zobowiązujące organ I instancji do zatrzymania stronie prawa jazdy - w oparciu o art. 5 ust. 5 p.o.u.a. Odnosząc się natomiast do zarzutów zawartych w odwołaniu, Kolegium stwierdziło, iż postępowanie administracyjne zostało w tym przypadku przeprowadzone w sposób prawidłowy. Organ I instancji uczynił bowiem zadość obowiązkowi, wynikającemu z art. 61 § 4 k.p.a. i prawidłowo zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania oraz o możliwości zapoznania się przez zainteresowanego z materiałem dowodowym - zgodnie z art. 10 k.p.a. Organ zwrócił przy tym uwagę na brak możliwości w niniejszym postępowaniu merytorycznej weryfikacji decyzji w sprawie uznania W. K. za dłużnika uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Na wyżej przedstawioną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 18 lipca 2016 r. W. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę, w której podnosił, że od 2014 r. nie był mieszkańcem Gminy Z. i w związku z tym nie otrzymał żadnych pism z ośrodka pomocy społecznej i a zatem nie wiedział, że toczyło się w jego sprawie jakiekolwiek postępowanie. Ponadto zwracał uwagę na trudną sytuację finansową i zdrowotną w jakiej się znalazł. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - zwanej dalej: "p.p.s.a.") – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, iż była ona nieuzasadniona. Sąd przytoczył treść art. 5 ust. 3b oraz 5 p.o.u.a. i stwierdził, że decyzja wydawana na podstawie art. 5 ust. 5 p.o.u.a jest decyzją o charakterze związanym, co oznacza, że organ w tym przypadku nie ma żadnej możliwości wydania innego rozstrzygnięcia sprawy a ponadto wyjaśnił, iż decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu jest uchylana, jeżeli ustanie przyczyna zatrzymania prawa jazdy oraz dłużnik alimentacyjny przez okres ostatnich 6 miesięcy wywiązał się w każdym miesiącu ze zobowiązań alimentacyjnych w kwocie nie niższej niż 50% kwoty bieżąco ustalonych alimentów lub nastąpi utrata statusu dłużnika alimentacyjnego (art. 5 ust. 6 p.o.u.a.). Tym samym zatem aktywność dłużnika, w zakresie realizacji nałożonego na niego zobowiązania do uiszczania alimentów, może stać się podstawą do złożenia wniosku o uchylenie decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Poza tym Sąd, odnosząc się do argumentacji przedstawionej podczas rozprawy, podniósł, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 lutego 2014 r. (sygn. akt K 23/10) orzekł, że art. 5 ust. 3b ustawy - w zakresie w jakim stanowi, że organ właściwy dłużnika kieruje wniosek do starosty o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego, jest zgodny z wywodzoną z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą proporcjonalności a w związku z tym, zarzut niekonstytucyjności art. 5 ust. 3b i 5 p.o.u.a. nie znajdował uzasadnienia. Sąd przyjął również, iż kwestia miejsca zamieszkiwania skarżącego nie miała w tej sprawie istotnego znaczenia. Nie ulegało bowiem wątpliwości, że wszystkie pisma (w tym decyzje) były doręczane skarżącemu na adres: ul. [...]. Miejscowość B. znajduje się zaś w powiecie [...] w Gminie Z., a więc właściwym w tej sprawie organem w I instancji był Starosta [...]. Tym samym, w ocenie Sądu, to organ właściwe - pod względem miejscowym i rzeczowym - wydały zaskarżone decyzje. Ponadto, biorąc pod uwagę zarzuty zawarte w skardze, Sąd podkreślił, że w niniejszej sprawie decyzja Wójta Gminy Z. z dnia [...] marca 2016 r. nie mogła być przedmiotem oceny Starosty [...]. Tym samym kwestie dotyczące płacenia przez skarżącego alimentów oraz powodów, z jakich ich nie płacił nie mogły być przedmiotem kontroli Sądu. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, W. K. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie naruszenie: 1. prawa materialnego w postaci art. 5 ust. 3b i ust. 5 p.o.u.a. - poprzez ich zastosowanie, mimo oczywistej niezgodności z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP; 2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: - art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez niedopełnienie warunków formalnych uzasadnienia i przez to uniemożliwienie stronie należytej polemiki z zaskarżonym wyrokiem oraz jego instancyjnej kontroli, - art. 193 Konstytucji RP - poprzez niewystosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zapytania do Trybunału Konstytucyjnego - o sprawdzenie zgodności z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przepisów art. 5 ust. 5 p.o.u.a., - art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - poprzez bezzasadną odmowę zawieszenia niniejszego postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy o wznowienie postępowania zakończonego prawomocną decyzją Wójta Gminy Z. z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] o uznaniu skarżącego za dłużnika alimentacyjnego. W oparciu o wskazane podstawy kasacyjne W. K. wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie albo – uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, w obu wypadkach wraz z zasądzeniem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu, które nie zostały pokryte w części ani w całości. Ponadto skarżący - na zasadzie art. 176 § 2 p.p.s.a. - oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Zarzuty te oparto na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego w postaci: art. 5 ust. 3b i 5 p.o.u.a. oraz art. 193 Konstytucji RP (błędnie zaliczonego przez autora skargi kasacyjnej do przepisów proceduralnych), jak również istotnym naruszeniu przepisów postępowania, to jest: art. 141 § 4 i art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zarzuty te jednak okazały się nieuzasadnione. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok spełnia powyższe wymagania, bowiem Sąd I instancji odniósł się w sposób wnikliwy do stanu faktycznego sprawy, przedstawił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz dokonał egzegezy norm prawa materialnego. Zauważyć również trzeba, że - wbrew stanowisku strony skarżącej - wojewódzki sąd administracyjny nie ma obowiązku odnoszenia się do każdego twierdzenia strony zawartego w skardze. Obowiązkiem sądu jest jedynie zajęcie stanowiska w stosunku do tych elementów, które były istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Tak wiec, skoro uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest spójne i odnosi się do istotnych elementów sprawy, tym samym nie można się zgodzić ze skarżącym, iż nie jest możliwa jest jego kontrola instancyjna. Za nietrafny należy także uznać zarzut naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W myśl wskazanego przepisu, sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadminisracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia musi być przy tym istotne, z punktu widzenia realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego oraz powinno mieć bezpośredni wpływ na wynik tego postępowania. Powyższe powinno być uzasadnione również względami celowości, sprawiedliwości, jak również ekonomiki procesowej (M. Niezgódka-Medek w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wolters Kluwer 2011, uw. 3 do art. 125). Zauważyć przy tym jednak trzeba, że sformowanie zawarte w w/w przepisie (cyt.): "sąd może" wskazuje, iż zawieszenie postępowania oparte na tej podstawie prawnej ma charakter wyłącznie fakultatywny a zatem zależy tylko od uznania sądu. W związku z tym oparcie procesowego zarzutu kasacyjnego na tej podstawie prawnej było już – co do zasady – nieuprawnione. Na marginesie zatem jedynie należy wyjaśnić, że w przypadku, gdyby w sprawie uznania skarżącego za dłużnika alimentacyjnego została wydana decyzja uchylająca decyzję z dnia [...] marca 2016 r., skarżący będzie mógł skorzystać z regulacji prawnej dotyczącej wznowienia postępowania w sprawie zatrzymania prawa jazdy. Przechodząc do kwestii materialnoprawnych należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 5 ust. 3b i 5 p.o.u.a., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, jeżeli decyzja o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych stanie się ostateczna, organ właściwy dłużnika: 1) składa wniosek o ściganie za przestępstwo określone w art. 209 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553, z późn. zm.) oraz 2) po uzyskaniu z centralnej ewidencji kierowców informacji, że dłużnik alimentacyjny posiada uprawnienie do kierowania pojazdami, kieruje wniosek do starosty o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego wraz z odpisem tej decyzji. Stosownie zaś do art. 5 ust. 5 p.o.u.a.,na podstawie wniosku, o którym mowa w ust. 3b, starosta wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy. Jak z powyższego zatem wynika, starosta wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy wówczas, gdy spełnione zostaną dwie przesłanki. Pierwszą z nich jest wydanie ostatecznej decyzji o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych a drugą - wystąpienie przez organ właściwy dłużnika z wnioskiem do starosty o zatrzymanie prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu. Decyzja wydana na podstawie art. 5 ust. 5 p.o.u.a jest zatem – jak prawidłowo wskazał Sąd Wojewódzki - decyzją o charakterze związanym. Z całą mocą podkreślić też w tym miejscu należy, że skorzystanie z możliwości wynikającej z art. 193 Konstytucji RP, stanowi uprawnienie, a nie obowiązek sądu. O potrzebie zaś skierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego decydują przy tym rzeczywiste wątpliwości sądu, co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, a nie wątpliwości podnoszone przez strony, czy też praktyczna doniosłość rozważanego problemu (por. wyrok SN z dnia 29 lutego 2008, sygn. II CSK 463/07, Lex nr 463366). W związku z tym, skoro Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 lutego 2014 r. (sygn. akt K 23/10) orzekł, że art. 5 ust. 3b ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2012 r. poz. 1228 i 1548) - w zakresie w jakim stanowi, że organ właściwy dłużnika kieruje wniosek do starosty o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego, jest zgodny z wywodzoną z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą proporcjonalności – to domaganie się by Sąd Wojewódzki w tej sprawie wystąpił – w trybie art. 193 Konstytucji RP – z zapytaniem o zgodność z Konstytucją art. 5 ust. 5 p.o.u.a. było całkowicie pozbawione racji bytu. Wyjaśnić w tym miejscu bowiem należy, że wskazanym przez skarżącego wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013 r. (sygn. P 46/07) Trybunał Konstytucyjny stwierdził niekonstytucyjność art. 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz o zaliczce alimentacyjnej, lecz w brzemieniu który nie stanowił podstawy prawnej zaskarżonej decyzji. Wprawdzie więc art. 5 p.o.u.a., co do sposobu postępowania w sprawie zatrzymania prawa jazdy, stanowił powtórzenie objętego przywołanym wyrokiem art. 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r., to jednak dotyczy to tylko jego brzmienia przed nowelizacją z dnia 19 sierpnia 2011 r., która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2012 r. W uzasadnieniu wyroku z dnia 12 lutego 2014 r. (sygn. akt K 23/10) Trybunał Konstytucyjny stwierdził natomiast, że przywoływany wyrok o sygn. P 46/07 wydany został w innym stanie prawnym. Mocą ustawy zmieniającej z 2011 r. w ustawie alimentacyjnej dokonano zmian mających na celu realizację zasady proporcjonalności oraz sprawiedliwej procedury przez wprowadzenie nowych rozwiązań w procedurze zatrzymywania prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego. Trybunał, orzekając o art. 5 ust. 3b ustawy alimentacyjnej w zakwestionowanym zakresie, wziął pod uwagę zmianę otoczenia normatywnego, która wynikała z powyższej nowelizacji. Trybunał podkreślił, że celem uchwalenia art. 5 ust. 3b ustawy alimentacyjnej było zwiększenie stopnia wywiązywania się dłużników z ustalonego przez sąd zobowiązania alimentacyjnego. Decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu wydaje się natomiast w celu wyegzekwowania od niego określonego zachowania, tj. realizacji wynikających z wyroku sądowego bądź potwierdzonych takim wyrokiem zobowiązań alimentacyjnych na rzecz dziecka (które tymczasowo i do pewnej wysokości "kredytuje" państwo z funduszu alimentacyjnego), a w razie trudności z realizacją tychże zobowiązań (np. wynikających z braku zatrudnienia czy złego stanu zdrowia) - poddania się obowiązkom określonym w ustawie alimentacyjnej (złożenie oświadczenia majątkowego, wywiad alimentacyjny, podjęcie zaproponowanej pracy, szkoleń zawodowych itd.). Odmienne funkcje tych środków przejawiają się także w aspekcie ich nieuchronności i odwracalności - zakaz prowadzenia pojazdów orzekany za popełnione przestępstwo stanowi sankcję karną, na której czasowy wymiar osoba skazana nie ma wpływu (o tym rozstrzyga sąd). Natomiast, zarówno na sam fakt wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 5 ust. 3b ustawy alimentacyjnej, jak i na okres zatrzymania tego dokumentu, przemożny wpływ ma zachowanie samego dłużnika alimentacyjnego. W tym kontekście, zdaniem Trybunału, istotne znaczenie ma to, że decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy jest stosowana wobec wąskiej kategorii osób zobowiązanych do alimentacji. Ustawodawca, kształtując przesłanki wszczęcia postępowania o uznanie dłużnika za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, zawarte w art. 5 ust. 3 ustawy alimentacyjnej, wyodrębnił grupę dłużników alimentacyjnych, którzy w jego ocenie, wykazują się szczególną uporczywością w utrudnianiu egzekucji oraz w uchylaniu się od współpracy z właściwymi organami w zakresie aktywizacji zawodowej, pomimo braku zatrudnienia. Tylko wobec tej kategorii dłużników alimentacyjnych starosta wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy. Trybunał wziął przy tym pod uwagę, że dłużnik alimentacyjny, zachowując się zgodnie z prawem, ma decydujący wpływ na niezastosowanie wobec niego środka w postaci zatrzymania prawa jazdy. Obie decyzje nie zostaną zatem wydane względem dłużnika alimentacyjnego, jeśli: 1) przez ostatnie 6 miesięcy płacił alimenty w wysokości nie niższej niż 50 % kwoty bieżąco ustalonych alimentów, 2) będąc zatrudniony, nie wywiązywał się ze swoich zobowiązań alimentacyjnych w ogóle bądź czynił to nieregularnie (w ostatnich 6 miesiącach) albo też wpłacał regularnie kwoty niższe niż 50 % bieżąco ustalonych alimentów, ale podjął współpracę z właściwymi organami (udzielił wywiadu alimentacyjnego i złożył oświadczenie majątkowe), 3) nie będąc zatrudniony, nie wywiązywał się ze swoich zobowiązań alimentacyjnych w ogóle bądź czynił to nieregularnie albo regularnie wpłacał kwoty niższe niż 50 % bieżąco ustalonych alimentów, ale: a) podjął współpracę z właściwymi organami - udzielił wywiadu alimentacyjnego i złożył oświadczenie majątkowe, b) zarejestrował się w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotny albo poszukujący pracy, c) nie odmówił przyjęcia skierowanych do niego propozycji odpowiedniego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wykonywania prac społecznie użytecznych, prac interwencyjnych, robót publicznych, prac na zasadach robót publicznych albo udziału w szkoleniu, stażu lub przygotowaniu zawodowym dorosłych, albo odmawiając ich przyjęcia, kierował się uzasadnioną przyczyną. Z tych powodów zarzuty dotyczące naruszenia art. 5 ust. 3b i 5 p.o.u.a., a także art. 193 Konstytucji RP należało uznać za pozbawione doniosłości prawnej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Odnosząc się do żądania zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, wskazać należy wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 258-261 tej ustawy. Z tego też względu wniosek pełnomocnika o przyznanie wynagrodzenia za czynności w postępowaniu kasacyjnym Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.