II GSK 2193/13

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędziowie NSA Czesława Socha (spr.) Gabriela Jyż Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Gospodarki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 1840/13 w sprawie ze skargi C. R. P. W. Spółki z o.o. w E. na informację Ministra Gospodarki z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 września 2013 r. o sygn. akt V SA/Wa 1840/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Ministrowi Gospodarki, orzekając także o zwrocie kosztów postępowania sądowego w sprawie ze skargi [...] na pismo Ministra Gospodarki z dnia [...] lipca 2013 r. o nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu. Sąd I instancji przyjął, że brak uwzględnienia protestu nie było uzasadnione. Chodzi o Program Operacyjno-Innowacyjny Gospodarka na lata 2007-2013 Oś priorytetowa Inwestycje w innowacyjne przedsięwzięcia, działanie 4.3: Kredyt technologiczny, w ramach którego skarżący zwrócił się z wnioskiem do Banku Gospodarstwa Krajowego o dofinansowanie projektu "[...].". Naruszono zasady postępowania poprzez wadliwie dokonaną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego. Należy zatem prawidłowo poczynić ustalenia faktyczne i dopiero wówczas odnieść się do zarzutów prawa materialnego. W ocenie Sądu I instancji, nie można podzielić tezy, że w sprawie ma zastosowanie art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 30 maja 2008 r. o niektórych formach wspierania działalności innowacyjnej (Dz. U. Nr 116, poz. 730 ze zm.) jako podstawa negatywnej oceny wniosku. Chodzi o ciąg maszyn będący składową linii produkcyjnej, który nie był produkowany w jednym zakładzie, to jest przez jednego producenta. Treść załączników do protestu wskazuje, że w wytworzenie linii produkcyjnej było zaangażowanych szereg firm, które realizowały indywidualne zapotrzebowanie skarżącego poprzez modyfikację produkowanych dotychczas urządzeń. Wytwórcy tych maszyn nie komunikowali się z sobą, nie wiedzieli o zamierzeniu skarżącego, że po ich zestawieniu w ciąg technologiczny uzyska się blisko 100% bezodpadowej produkcji palet. Nie może być podstawą do negatywnej oceny wniosku treść powyższego przepisu, gdyż zakupy poszczególnych maszyn nie oznaczały "wdrożenia w nich nowej technologii będącej przedmiotem innowacji". Każda z nich - z osobna - nie może być uznana za wytwór, w którym zawarto novum, o którym jest mowa w przepisie. Zestawienie dopiero ich, z wykorzystaniem funkcji będących oryginalnym pomysłem skarżącego, pozwala na wdrożenie nowej technologii, co ma miejsce (lub będzie miało miejsce) na hali produkcyjnej skarżącego. Sąd I instancji przyjął, że trudno zarzucić skarżącemu brak zawarcia w załączonej opinii o nowej technologii elementów, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 2 lit. b/ wyżej cytowanej ustawy o niektórych formach wspierania działalności innowacyjnej. Przepis ten jest bardzo ogólny i przedłożony dokument posiada wszystkie wskazane tam elementy. Zróżnicowana szczegółowość poszczególnych wątków stanowi całość, która pozwala ocenić projekt. Obecny kształt tego dokumentu nie pozwala na jego dyskwalifikację. W ocenie Sądu I instancji, wybiórczo oceniono zarzuty podniesione w proteście. Analiza jego treści, w zestawieniu z argumentacją stanowiska zaprezentowanego w zaskarżonym akcie, potwierdza całkowite pominięcie wątku poświęconemu orzecznictwu, z którego to strona wywiodła dla siebie korzystne skutki prawne. Chodzi o wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. V SA/Wa 1040/12, V SA/Wa 914/12, V SA/Wa 1963/12. Oznacza to, że około 25% do 30% wniesionego środka zaskarżenia nie została dostrzeżona i oceniona. Niezależnie od tego dopuszczono się uproszczeń w toku analizy dokumentów załączonych do protestów. Z przyczyn powyższych, skoro ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, skarga została uwzględniona w oparciu o art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach powodzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.). Skargę na powyższy wyrok w całości złożył Minister Gospodarki. Zarzucił naruszenie prawa materialnego i procesowego. Domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania z uwzględnieniem zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Powołując się na naruszenie prawa materialnego, zarzucił błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 3 ust. 4, art. 5 ust. 3 pkt 2 lit. b/ ustawy z dnia 30 maja 2008 r. o niektórych formach wspierania działalności innowacyjnej (Dz. U. Nr 116, poz. 730 ze zm.), § 7 ust 3 Regulaminu przeprowadzania konkursu w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, Priorytet 4 Inwestycje w innowacyjne przedsięwzięcia, działanie 4.3: Kredyt technologiczny, w wersji zatwierdzonej przez IP w dniu [...] września 2012 r. Naruszenie przepisów postępowania jako mających istotny wpływ na wynik sprawy. Chodzi o § 8 ust. 11 Załącznika 4.4. Procedura odwoławcza do szczegółowego opisu priorytetów Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013. W uzasadnieniu podał, że nie jest trafne stanowisko Sądu I instancji o braku postaw do zastosowania art. 3 ust. 4 powyższej ustawy do negatywnej oceny projektu. Przepis ten stanowił podstawę oceny kryterium projektu "Projekt jest zgodny z celami i zakresem działania 4.3. POIG" oraz przepisami ustawy. Załączona opinia o nowej technologii nie zawierała charakterystyki technologii oraz opisu sposobu wdrożenia technologii. Błędna jest ocena Sądu I instancji, że opinia ta zawierała te elementy. W konsekwencji, nie można przyjąć oceny Sądu co do wybiórczości oceny zarzutów podniesionych w proteście. Nie można podzielić także przy tym wątku orzeczniczego, skoro nie mają charakteru wiążącego w sprawie. Oznacza to, że nie mogą stanowić przedmiotu zarzutu. Wydane orzeczenia zostały wydane w konkretnych sprawach i nie było obowiązku szczegółowego odnoszenia się w informacji o rozstrzygnięciu protestu. Zarzuty zostały rozpatrzone w całości i znajdują oparcie w dokumentach załączonych do wniosku o dofinansowanie. Przedstawienie dodatkowych dokumentów przy wnoszeniu protestu na etapie procedury odwoławczej jest niedopuszczalne. Przyjęcie oceny, że technologia opisana w opinii jest zawarta w konstrukcji i funkcjonalności urządzeń, było prawidłowe. Potwierdza to zestawienie maszyn w linię technologiczną. Ocena opinii nie jest właściwa, skoro nie zawiera informacji, na czym polega technologia objęta projektem. Opis jej nie wnosi żadnej merytorycznej wiedzy i sprowadza się jedynie do opisu, który jest ogólnikowy i nie ma nic wspólnego z nową technologią. Dokument ten nie daje podstaw do oceny przyjęcia wymaganych elementów. Oświadczenie, na które powołał się Sąd I instancji, nie było przedmiotem oceny wniosku. Dołączone zostało do protestu. Brak wskazania przyjętych uproszczeń dowodzi na błędność ocen. Wyrok Sądu I instancji jest błędny a zarzuty skargi kasacyjnej uzasadnione. [...] nie skorzystała z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w stosunku do zaskarżonego orzeczenia jest zdeterminowany, poza przypadkami nieważności postępowania, które w niniejszej sprawie nie występują, granicami środka zaskarżenia. Stosownie do art. 183 § 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.)- Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nadto, rozpoznając skargę kasacyjną związany jest treścią art. 30e ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712), w myśl którego do postępowań, do których stosuje się przepisy ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, mają odpowiednie zastosowanie przepisy ustawy wyżej cytowanej – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, z wyłączeniem art. 52 do 55, art. 61 § 3 do 6, art. 115 do 122, art. 146, art. 150 i art. 152 tej ustawy. Zgodnie z art. 174 powyższej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W podstawie niniejszej skargi kasacyjnej kasator podniósł zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest art. 3 ust. 4, art. 5 ust. 3 pkt 2 lit. b/ ustawy z dnia 30 maja 2008 r. o niektórych formach wspierania działalności innowacyjnej (Dz. U. Nr 116, poz. 730 ze zm.), a także § 7 ust. 3 Regulaminu przeprowadzania konkursu. Naruszenie zaś przepisów procesowych, jako mających istotny wpływ na wynik sprawy, to § 8 ust. 11 załącznika 4.4 Procedury odwoławczej do Szczegółowego opisu priorytetów Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013. Przechodząc do oceny rozpoznania powyższych zarzutów należy podkreślić, że Sąd I instancji nie dokonywał oceny prawa materialnego, skoro stan faktyczny nie został ustalony w sposób zgodny z prawem. Oznacza to, że prawo materialne nie było oceniane, a więc nie można Sądowi I instancji postawić zarzutu jego naruszenia. Sąd I instancji brak oceny prawa materialnego wyraźnie podkreślił w uzasadnieniu do wyroku. Odwołanie się do § 7 ust. 3 Regulaminu w ramach prawa procesowego nie może być także rozpoznane w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego. Sąd I instancji, o ile odwołał się do powyższych podstaw, to tylko w kontekście uchybień procesowych i braku prawidłowego ustalenia stanu faktycznego. Analiza podniesionych argumentacji tych zarzutów prowadzi do wniosku, że zamiarem autora skargi kasacyjnej było nie tyle wykazanie nieprawidłowego rozumienia tych przepisów czy niewłaściwe zastosowanie, ale wykazanie prawidłowego przeprowadzenia postępowania weryfikacyjnego przedstawionego do oceny projektu, a tym samym, że dokumentacja nie spełnia wymogów prawem nakazanych. Nie jest też uzasadniony zarzut naruszenia prawa procesowego, skoro odwołuje się bezpośrednio do § 8 ust. 11 Załącznika 4.4. Procedury odwoławczej do Szczegółowego opisu priorytetów Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka. Konstruowanie zarzutów w ramach tej podstawy wymaga bezwzględnego nawiązania do uchybienia przepisom ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie jest zaś wystarczające samo odwołanie się do naruszenia w sprawie przepisów procesowych regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd administracyjny, przeciwko którego orzeczeniu skierowana jest skarga kasacyjna, bezpośrednio nie stosuje norm regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Oparcie zatem skargi kasacyjnej na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest możliwe bez wskazania na naruszenie przepisów postępowania związanych z wypełnieniem swojej roli przez sąd administracyjny. Przypomnienie zasad, jakie winny być stosowane przy formułowaniu skargi kasacyjnej było konieczne, skoro przedstawiony Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w niniejszej sprawie ten środek zaskarżenia rodził na tle tych zasad istotne przy ocenie jego skuteczności zastrzeżenia. Przedmiotowa skarga kasacyjna nie powołała żadnego przepisu postępowania, który został naruszony przez Sąd I instancji. Stwierdzono ogólnie, że doszło do naruszenia § 8 ust. 11 Załącznika 4.4., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Tak sformułowana podstawa kasacyjna nie spełnia warunków określonych w art. 174 pkt 2 powyższej ustawy w związku z art. 176 tej ustawy, gdyż jak wyżej stwierdzono, nie wskazano konkretnego naruszonego przez Sąd I instancji przepisu postępowania, nie przedstawiono uzasadnienia zarzutu konkretnego przepisu i nie wykazano, że uchybienie konkretnemu przepisowi mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Argumenty przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazały jednak konkretnego przepisu postępowania. Samodzielne wyszukiwanie uchybień procesowych stanowiłoby dookreślanie za wnoszącego skargę kasacyjną podstawy kasacyjnej, a to nie należy do zadań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z uwagi na to, że nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu i kierunków zaskarżenia, a skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych, z tego też powodu należało zarzuty te potraktować jako pozbawione podstaw. Istota argumentacji tych zarzutów zmierza jedynie do polemiki oceny dowodów dokonanej przez Sąd I instancji i próby wykazania, że w sprawie dokonano prawidłowej oceny zebranego materiału dowodowego. Należy jednak zauważyć, że inną ocenę materiału dowodowego Sąd I instancji upatrywał przede wszystkim w wytworzeniu linii produkcyjnej, na podstawie realizacji indywidualnego zapotrzebowania skarżącego. Nastąpiła wobec tego modyfikacja produkowanych dotychczas urządzeń przez szereg firm. Zestawienie ich w ciąg technologiczny stanowi nowe rozwiązanie. Oznacza to, że Sąd I instancji, o ile przyjął brak podstaw do dyskwalifikacji opinii o nowej technologii, to miał na uwadze powyższą modyfikację produkowanych dotychczas urządzeń, a co nie zostało dostrzeżone przez autora skargi kasacyjnej. Uznano zatem wybiórczość oceny, zwłaszcza że w proteście odwoływał się także do dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych, a które uszły uwadze organowi. Rację ma kastor, że rozstrzygnięcia w sprawach opierają się o stan faktyczny w danej sprawie, ale nie można przyjąć, że pozostają bez wpływu na interpretację obowiązującego prawa w innych sprawach. Wybiórczość oceny, którą przyjął Sąd I instancji, należało podzielić, co potwierdza argumentacja wyżej wskazana, a mająca swoje uzasadnienie w opinii, która jest obligatoryjna, przy ocenie materiału dowodowego w sprawie. Przedstawione argumenty uzasadnienia skargi kasacyjnej wywody te w pełni potwierdzają. Przyjęcie zatem braku w opinii charakterystyki technologii oraz opisu sposobu wdrożenia technologii, bez odniesienia się do zmodyfikowanych produkowanych dotychczas urządzeń, potwierdza brak dogłębnej analizy całości dokumentów. Skarga kasacyjna wobec powyższego podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.