II OSK 1560/12

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz /spr./ sędzia del. WSA Małgorzata Miron Protokolant starszy asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. jawna z siedzibą w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1892/11 w sprawie ze skargi L. R. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, 2) zasądza od L. R. na rzecz [...] Sp. jawna z siedzibą w Z. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE II OSK 1560 / 12 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 24 lutego 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie ze skargi L. R. uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2011 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2011 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Starosta Tarnowski na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 i art. 71 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz art. 104 K.p.a. zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Spółka jawna pozwolenia na budowę budynku hali magazynowej zlokalizowanej na działkach nr [...], [...], [...] w Z. wraz z wewnętrzną instalacją elektryczną z odcinkiem zewnętrznym napowietrznym przebiegającym przez działki nr [...], [...], z odcinkiem kanalizacji deszczowej przebiegającym przez działki nr [...], [...], [...], [...], z miejscami postojowymi wraz z zabezpieczeniem sieci teletechnicznej usytuowanymi na działkach nr [...] i [...]. Jak wskazał organ, uwagi do przedmiotowego postępowania wniósł L. R. (właściciel działek nr [...], [...], [...] i [...] w Z.), który poinformował, że lokalizacja inwestycji uniemożliwi mu dojazdu dotychczasowym traktem do Zakładu [...] oraz działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] stanowiących jego własność. Postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. organ zawiesił postępowanie do czasu rozpoznania wniosku o uchylenie lub zmianę postanowienia Sądu Rejonowego w Tarnowie z dnia 30 grudnia 2008 r. o zabezpieczeniu roszczenia L. R. o ustanowienie drogi koniecznej poprzez zakazanie czynienia przeszkód w przejeździe przez działki nr [...], [...] i [...] pasem szerokości 3 m od granicy działki nr [...] do granicy działki nr [...], który został zajęty pod projektowany obiekt. W związku z wyrokiem Sądu Okręgowego w Tarnowie z dnia 24 lutego 2011 r. (sygn. akt I Ca 9/11) w sprawie wydania nieruchomości, postanowieniem Sądu Rejonowego w Tarnowie z dnia 29 grudnia 2010 r. (sygn. akt I Ns 2038/08) ustanowiono służebność drogi koniecznej przechodu i przejazdu na nieruchomościach położonych w Z. oznaczonych nr [...], [...] powstałych z podziału działki nr [...] (apelację oddalono postanowieniem Sądu Okręgowego w Tarnowie z dnia 9 czerwca 2011 r. sygn. akt I Ca 137/11) Starosta postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. podjął zawieszone postępowanie. Nadto na podstawie informacji od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tarnowie ustalono, że na terenie działek nr [...], [...], [...] i [...] nie były prowadzone roboty budowlane, nie ma tam żadnych obiektów budowlanych ani nie rozpoczęto budowy jakiegokolwiek obiektu. Starosta wskazał, iż na terenie działek nr [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości Z., obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego- uchwała Nr XXVI/254/2005 Rady Gminy Tarnów z dnia 7 lipca 2005 r. Zgodnie z planem działki te położone są na terenie oznaczonym symbolem planu l-P, przeznaczonym pod zabudowę produkcyjno - usługową z dopuszczeniem zabudowy pomocniczej związanej z funkcją podstawową. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł L. R., zarzucając jej naruszenie art. 10 § 1 i 2 K.p.a., które uniemożliwiło mu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i zgłoszonych żądań poprzez odstąpienie od ponownego zawiadomienia stron postępowania w kolejnym stadium postępowania i tym samym uniemożliwienie zgłoszenia nowych dowodów. Tymczasem pismem z dnia 5 sierpnia 2011 r. zgłoszono podstawę do ponownego zawieszenia postępowania z uwagi na toczącą się przed Sądem Rejonowym w Tarnowie sprawę o naruszenie posiadania służebności przejazdu i przechodu m. in. przez działki nr [...], [...] i [...], a także sprawę o ustanowienie drogi koniecznej na przedmiotowym gruncie. Decyzją z dnia [...] października 2011 r. Wojewoda Małopolski na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Z przedłożonych akt sprawy wynika, że po wydaniu postanowienia Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2011 r. o uchyleniu postanowienia Starosty Tarnowskiego z dnia [...] czerwca 2011 r. o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego nie zgromadzono w sprawie nowych dokumentów dotyczących budowy hali magazynowej. Natomiast wniosek L. R. wpłynął do organu w dniu [...] sierpnia 2011 r., a więc po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Z kolei wniosek o ponowne ustanowienie służebności (sygn. akt I Ns 950/11) na nieruchomościach inwestora o udzielenie zabezpieczenia został oddalony. W aktach sprawy udokumentowano, iż wniosek ten został rozstrzygnięty prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia 29 grudnia 2011 r. poprzez wyznaczenie drogi na działce nr [...] i działce nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...]), których nie obejmuje inwestycja. Z uwagi na spełnienie przez inwestora wymagań określonych w art. 35 ust. 4 oraz w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego nie było, zdaniem organu podstaw do wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę budynku hali magazynowej. Skargę na powyższą decyzję złożył L. R., zarzucając jej naruszenie art. 77 i 80 w zw. z art. 10 § 1 K.p.a., jak również naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Zdaniem skarżącego postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2011 r. zostało mu doręczone w dniu [...] sierpnia 2011 r. i do tego dnia nie miał możliwości zapoznania się z jego treścią. Również błędnie przyjęto, że wniosek skarżącego o ustanowienie służebności drogi koniecznej został prawomocnie rozstrzygnięty jako szlak drożny po działkach nr [...] i [...], których nie obejmuje przedmiotowa inwestycja. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż zasługuje ona na uwzględnienie. Dokonując szerokiej analizy zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a. w związku z art. 78 Konstytucji RP), Sąd pierwszej instancji stwierdził, że działanie organu odwoławczego naruszyło tę zasadę. Do realizacji tej zasady nie wystarczy opisanie przebiegu przeprowadzonego dotychczas postępowania w sprawie, czy ustosunkowanie się do zarzutów odwołania, a do tego sprowadza się w istocie uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu nie sposób przyjąć, że organ odwoławczy dokonał merytorycznej i prawnej oceny decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji opisano przebieg postępowania i ustosunkowano się do zarzutu odwołania dotyczącego naruszenia przez organ I instancji zasady wyrażonej w art. 10 K.p.a. Cała merytoryczna ocena "Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego" sprowadza się do stwierdzenia, że "z uwagi na spełnienie wymagań określonych w art. 35 ust. 4 oraz w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego nie było podstaw do wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę budynku hali magazynowej". Konsekwencją naruszenia w rozpoznawanej sprawie zasady dwuinstancyjności postępowania było, zdaniem Sądu pierwszej instancji, naruszenie przez organ odwoławczy także zasady prawdy obiektywnej oraz reguł prawidłowego uzasadnienia decyzji, które powinno w sposób pełny wyjaśniać motywy i przesłanki, jakimi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżanej decyzji brak jest ustaleń oraz jakiegokolwiek rozważenia okoliczności związanych z przedmiotem postępowania, co stanowi naruszenie dyspozycji art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Wadliwe uzasadnienie decyzji nie pozwala również na ocenę, czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności lub zaniechania przy wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że organ odwoławczy nie rozpoznał przedmiotowej sprawy, do czego był zobowiązany ani nie wyjaśnił, dlaczego decyzja organu I instancji jest prawidłowa i zasługuje na utrzymanie. Samo ustosunkowanie się do zarzutów odwołania nie świadczy o ponownym rozpatrzeniu sprawy, a co najwyżej o dokonaniu kontroli instancyjnej decyzji będącej przedmiotem odwołania. Nadto za bezzasadne uznał Sąd zarzuty podniesione na rozprawie w dniu 24 lutego 2012 r. przez pełnomocnika "[...]" Sp. jawna. Fakt zrealizowania inwestycji przed rozstrzygnięciem sprawy przez Sąd nigdy nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego. Uznając, iż organ II instancji naruszył przepisy postępowania administracyjnego, w tym art. 7 i art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a) uchylił skarżoną decyzję. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] Spółka jawna w Z., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: - przepisów prawa procesowego: 1. art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. poprzez nieumorzenie postępowania sądowego i prowadzenie postępowania pomimo jego bezprzedmiotowości; 2. art. 141 § 4 P.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. oraz 107 § 3 K.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego w sprawie i w konsekwencji błędne uznanie, że doszło do naruszenia ww. przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego skutkującego uchyleniem zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2011 r.; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 15 K.p.a. oraz art. 78 Konstytucji RP poprzez błędne uznanie, że organ odwoławczy (Wojewoda Małopolski) nie rozpoznał ponownie sprawy zakończonej wydaniem decyzji Starosty Tarnowskiego pozwoleniem na budowę, pomimo iż faktycznie do takiego rozpoznania doszło; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w zw. z art. 195 § 1 i § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP poprzez nie zapewnienie rzetelnego i sprawiedliwego prawa do sądu objawiającego się nierozpoznanie (nieprzekazaniem do rozpoznania) środka odwoławczego Spółki tj. zażalenia datowanego 23 stycznia 2012 r.; 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez niezapoznaniem się w sposób należyty z odpowiedzią na skargę złożoną przez Spółkę na rozprawie 24 lutego 2012 r.; 6. art. 195 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP poprzez nie przekazanie zażalenia Spółki z dnia 23 stycznia 2012 r. w sprawie wstrzymania wykonania decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2012 r. i uniemożliwienie rozpoznania zażalenia Spółki, a przez to pozbawienie jej środka ochrony prawnej i dwuinstancyjności w zakresie zaskarżenia wydanego orzeczenia; 7. art. 195 § 2 P.p.s.a. poprzez nie uchylenie przez WSA zaskarżonego postanowienia z dnia 12 stycznia 2012 r. w sprawie wstrzymania wykonania decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2012 r., pomimo iż zażalenie Spółki datowane na 23 stycznia 2012 r. było oczywiście uzasadnione, co wynika z treści samego zażalenia i dowodów w nim przedstawionych; 8. art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2012 r. pomimo braku zaistnienia podstaw do jej wstrzymania, - przepisów prawa materialnego: 9. art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez nie zapewnienie rzetelnego i sprawiedliwego prawa do sądu objawiającego się nierozpoznaniem (nieprzekazaniem do rozpoznania) środka odwoławczego Spółki tj. zażalenia datowanego na 23 stycznia 2012 r.; 10. art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez nie zapoznanie się w sposób należyty z odpowiedzią na skargę złożoną przez Spółkę na rozprawie w dniu 24 lutego 2012 r. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie w razie zaistnienia przesłanek o zmianę zaskarżonego wyroku wniosła o oddalenie skargi L. R. w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył L. R., wnosząc o jej oddalenie i wskazując na bezzasadność przedstawionych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera w części usprawiedliwione podstawy. I tak za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. (zarzut 1). Wskazywany przez stronę skarżącą kasacyjnie fakt zrealizowania inwestycji pozostawał bez znaczenia dla oceny legalności decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. Jak trafnie wskazywał Sąd pierwszej instancji, będzie miał on znaczenie jedynie dla wdrożenia odpowiedniego postępowania w przypadku uchylenia kontrolowanej w sprawie decyzji. Za niezasadne uznać należało także zarzuty nawiązujące do postanowienia Sądu pierwszej instancji z dnia [...] stycznia 2012 r. dotyczącego wstrzymania wykonania skarżonej decyzji. Zaznaczyć trzeba, iż postanowienie w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu nie jest postanowieniem, o którym mowa w art. 191 P.p.s.a., co wyklucza już z założenia kontrolę kasacyjną w tym zakresie. Możliwość jego kwestionowania następuje na drodze zażalenia (art. 194 § 1 pkt 2 P.p.s.a.), z którego to środka zaskarżenia skarżąca kasacyjnie Spółka skorzystała. Powyższe postanowienie było przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego w postanowieniu z dnia [...] września 2012 r. (sygn. akt II OZ 797/12), zaś kwestionowanie jego prawidłowości w ramach niniejszej skargi kasacyjnej uznać należało za niedopuszczalne, wobec prawomocnego osądzenia tej kwestii. Z tych też przyczyn oddaleniu podlegały zarzuty naruszenia: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.) w związku z art. 195 § 1 i 2 P.p.s.a. w związku z art. 78 Konstytucja RP (zarzut 4), art. 195 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 78 Konstytucji RP (zarzut 6), art. 195 § 2 P.p.s.a. (zarzut 7), art. 61 § 3 P.p.s.a. (zarzut 8), a w konsekwencji również zarzuty naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 ww. Konwencji (zarzut 9). Za błędne należało również uznać zarzuty dotyczące nie zapoznania się przez Sąd pierwszej instancji w sposób należyty z odpowiedzią na skargę złożoną przez Spółkę na rozprawie (zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 45 Konstytucji RP w związku z art. 6 ww. Konwencji- zarzut 5 oraz w konsekwencji naruszenia art. 45 Konstytucji RP w związku z art. 6 ww. Konwencji- zarzut 10). Zauważyć trzeba, iż Sąd odnosił się w treści uzasadnienia skarżonego wyroku do podniesionych przez pełnomocnika inwestora zarzutów. Skarżąca kasacyjnie Spółka przedstawiając zaś analizowany zarzut nie wskazała na żadne konkretne okoliczności sprawy, które poddawałyby w wątpliwość rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji, a które byłyby wymienione w złożonym na rozprawie piśmie procesowym tym bardziej, iż pismo to nie odnosiło do przyczyn uchylenia kontrolowanej w sprawie decyzji organu odwoławczego. Na uwzględnienie zasługiwały natomiast zarzuty kwestionujące ocenę Sądu pierwszej instancji odnośnie braku ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy sprawy. Analiza uzasadnienia decyzji Wojewody Małopolskiego, a nie jak podał Wojewódzki Sąd Administracyjny Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nie sprowadza się tylko do stwierdzenia o spełnieniu przez inwestora wymagań określonych w art. 35 ust. 4 oraz art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego. Zawiera ona także odniesienie się do argumentacji strony skarżącej zarówno w zakresie zapewnienia stronie skarżącej udziału w przeprowadzonym postępowaniu, jak również analizę wpływu służebności na przedmiotową inwestycję objętą udzielonym pozwoleniem na budowę. Jest to o tyle istotne, że właśnie te okoliczności stanowiły główny punkt sporny w niniejszym postępowaniu. Jeżeli natomiast, zdaniem Sądu pierwszej instancji, istniały jeszcze jakieś niewyjaśnione aspekty sprawy i brak jest ich odzwierciedlenia w uzasadnieniu decyzji to dla wykazania przesłanki takiego naruszenia przepisów postępowania, który miał istotny wpływ na wynik postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.) koniecznym było wskazanie chociażby ogólne, pominiętych konkretnych okoliczności. Tymczasem uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji sprowadzało się w większości do analizy zasad postępowania administracyjnego, z pominięciem większości argumentacji przedstawionej przez organ odwoławczy. Sytuacja taka wskazuje na to, iż Sąd pierwszej instancji w sposób nieusprawiedliwiony uchylił się od oceny legalności kontrolowanej w sprawie decyzji, jak i od oceny zasadności wniesionej skargi, bowiem podstawy uchylenia decyzji Wojewody (naruszenia art. 15, art. 10 oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.) nie znajdują oparcia w treści rozstrzygnięcia organu. Z tych też przyczyn uwzględnieniu podlegały zarzuty naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 K.p.a. (zarzut 2) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 15 K.p.a. oraz art. 78 Konstytucji RP (zarzut 3). Z powyższych powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przy ponownym rozpoznaniu sprawy dokona oceny legalności kontrolowanej w sprawie decyzji, mając na względnie również przedstawione wyżej uwagi. Z wyżej wskazanych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) uchylił skarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na podstawie art. 203 pkt 2 tej ustawy.